Investitionsförder- und Investitionsschutzverträge werden in der Globalisierung immer wichtiger

Deutschland ist Globalisierungsgewinner, die deutschen Unternehmen profitieren von der weltweiten wirtschaftlichen Verflechtung. Ausdruck des hohen Grads der Internationalisierung sind neben den deutschen Exporten auch die Bestände deutscher Direktinvestitionen im Ausland, die sich seit 1990 auf rund 1,2 Billionen Euro fast versechsfacht haben. Direktinvestitionen deutscher Unternehmen im Ausland öffnen neue Märkte und sorgen so dafür, dass die deutsche Wirtschaft wettbewerbsfähig bleibt. 

Nicht nur für Deutschland, auch für die gesamte Weltwirtschaft werden grenzüberschreitende Direktinvestitionen (Foreign Direct Investment, FDI) immer wichtiger. Weltweit sind die Bestände an FDI zwischen 1990 und 2018 um das Vierzehnfache gestiegen. Gleichzeitig nehmen Direktinvestitionen eine immer größere Bedeutung für die Wirtschaft ein. 1990 machten die globalen FDI-Bestände noch 10,1 Prozent der Weltwirtschaftsleistung aus, im Jahr 2000 waren es schon 22,8 Prozent, im Jahr 2018 bereits 36,7 Prozent. Auslandsinvestitionen sind aus der modernen, globalisierten Volkswirtschaft nicht wegzudenken. Der Wohlstand und die Zukunftschancen in allen Ländern der Erde hängen von ihnen ab. 

Völkerrechtlicher Investitionsschutz wird immer wichtiger

Die starke Verflechtung über FDI geht mit großen Chancen für Wohlstand und Entwicklung, aber auch mit großen Risiken für die Investoren einher. Neben den wirtschaftlichen Risiken bringt der Gang ins Ausland für Investoren auch politische Risiken mit sich. Ohne einen wirksamen rechtlichen Schutz vor diesen Risiken wäre globales Wirtschaften kaum möglich. Den notwendigen Schutz bieten Investitionsförder- und -schutzverträge (Bilateral Investment Treaties, BITs), von denen Deutschland 129 mit anderen Staaten abgeschlossen hat – mehr als jedes andere Land. Weltweit bestanden Ende 2019 2.651 internationale Abkommen mit Regelungen zu grenzüberschreitenden Investitionen. Diese völkerrechtlichen Verträge zwischen zwei Staaten schützen Investoren im jeweils anderen Land vor Diskriminierung, kompensationsloser Enteignung sowie unbilliger und ungerechter Behandlung. Wichtig für die Investoren ist auch die Garantie des freien Kapitaltransfers. Außerdem ist das Bestehen eines BIT mit einem anderen Staat die Voraussetzung für die Vergabe staatlicher Investitionsgarantien, von denen in Deutschland gerade kleine und mittlere Unternehmen bei Investitionen in Entwicklungsländern Gebrauch machen.

Effektiver Schutz braucht Investor-Staat-Schiedsverfahren

Für den Fall der Verletzung von Investorenrechten sehen BITs in der Regel die Möglichkeit von Investor-Staat-Schiedsklagen (Investor State Dispute Settlement, ISDS) vor. So können die in einem BIT niedergeschriebenen Rechte auch eingefordert werden. Die Wirksamkeit der BITs ist neben den durch sie verbrieften Schutzrechten auch von der Ausgestaltung der ISDS-Verfahren abhängig. Die Zahl der weltweit bekannt gewordenen ISDS-Verfahren wächst mit zunehmenden globalen FDI-Beständen und lag bis Ende 2018 weltweit bei 942 Fällen. Im Jahr 2018 wurden 71 neue Fälle bekannt. Die klagenden Unternehmen kamen bisher zum Großteil aus Industrieländern; die am häufigsten über ISDS angeklagten Länder sind Argentinien (60 Klagen), Spanien (49 Klagen), Venezuela (47 Klagen) und die Tschechische Republik (38 Klagen). Deutsche Investoren haben das Instrument bislang 62 Mal benutzt – am häufigsten, um gegen EU-Staaten vorzugehen. Aber längst nicht alle der weltweiten ISDS-Klagen gehen für den Investor erfolgreich aus. Nur in 29 Prozent der abgeschlossenen Fälle wurde bisher zugunsten des Investors entschieden. Gegen Deutschland hat bisher noch kein Investor eine ISDS-Klage gewonnen. 

Investitionsschutz innerhalb der EU

Mit einem Bestand von 506,4 Milliarden Euro (2017) liegt fast die Hälfte der deutschen Auslandsinvestitionen in den Ländern der EU. Die Auslandsumsätze, die deutsche Unternehmen über diese Investitionen im EU-Ausland erwirtschaften (1,2 Milliarden Euro), übersteigen die Exporte in diese Länder (0,8 Milliarden Euro) bei Weitem (2017). Geschützt werden diese Investitionen durch 14 deutsche IFV mit anderen EU-Ländern (Intra-EU-IFV), wie beispielsweise mit Bulgarien, Polen oder auch der Tschechischen Republik. Das sind zwar nur wenig mehr als zehn Prozent der insgesamt 129 gültigen deutschen IFV, allerdings richten sich über die Hälfte der jemals eingereichten deutschen ISDS-Klagen gegen Staaten der EU-28. 

EU-weit bestehen 196 Intra-EU-IFV. Im Juni 2015 forderte die Europäische Kommission die Mitgliedstaaten schriftlich auf, alle noch bestehenden Intra-EU-IFV zu kündigen. Anfang 2019 beschlossen die EU-Mitgliedstaaten die Aufhebung aller Intra-EU BITs. Gleichzeitig arbeitet die Europäische Kommission daran, den Rechtsschutz für innereuropäische Investitionen zu verbessern. Notwendig ist ein EU-weiter Streitbeilegungsmechanismus, der vergleichbaren Schutz wie die Intra-EU-IFV bietet. Er sollte effektiv, kostengünstig, KMU-freundlich und verbindlich ausgestaltet sein.

Reformbedarf bei der Ausgestaltung von BITs

In den vergangenen Jahren wurde weltweit intensiv über mögliche negative Auswirkungen von Investitionsschutz- und -förderverträgen diskutiert. Im Zentrum der Kritik stehen dabei die Regelungen zur Abwicklung von ISDS-Verfahren, die im Falle des Transatlantische Handels- und Investitionsabkommen TTIP besonders zugespitzt diskutiert wurden. Bei aller Kritik kann es nicht darum gehen, ISDS-Verfahren abzuschaffen. Denn im Zuge der Globalisierung wird Investitionsschutz nicht nur für Deutschland, sondern auch für viele Entwicklungs- und Schwellenländer immer wichtiger. Vielmehr muss es darum gehen, die bestehenden Verfahren zu verbessern. 

Notwendig ist unter anderem eine verbesserte Transparenz bei ISDS-Verfahren, zum Beispiel durch die Veröffentlichung von Dokumenten, die Einblick in die Verhandlungen erlauben. Rechtliche Konzepte und Definitionen wie etwa „indirekte Enteignung“ oder „faire und gerechte Behandlung“ müssen präziser definiert werden. BITs müssen außerdem Schutzmechanismen gegen unseriöse Klagen vorsehen, ebenso Ausnahmeklauseln für den Schutz der öffentlichen Interessen der Staaten. Begrüßenswert wäre es außerdem, die Prinzipien für den Schutz ausländischer Direktinvestitionen und die Beilegung von Investitionsstreitigkeiten multilateral zu verankern. Der BDI begrüßt deshalb die Arbeiten der United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL) zur Ausarbeitung von Grundlagen zur Errichtung eines Multilateralen Schiedsgerichtshofs (Multilateral Investment Court, MIC). 

Aktuelle politische Entwicklungen und Handlungsbedarf

Seit Jahren arbeitet die United Nations Conference on Trade and Development, (UNCTAD) an neuen Standards für die Ausgestaltung von BITs. Die Investitionskapitel der Handelsabkommen der EU mit Kanada, Vietnam und Singapur beinhalten bereits weitreichende Reformen gegenüber dem Standard der BITs alter Prägung. So sehen die EU-Abkommen etwa einen Mechanismus zur Streitbeilegung vor, der viele Ideen der UNCTAD sowie der ISDS-Kritiker berücksichtigt. So wurde etwa ein fester Investitionsgerichtshof verankert, der die bisher üblichen Schiedsgerichte ablösen soll. 

Ein wichtiges Anliegen der deutschen Industrie ist es außerdem, dass weitere politische Maßnahmen zur Förderung grenzüberschreitender Investitionen ergriffen werden, die über den klassischen Investorenschutz hinausgehen (Investment Facilitation). Nur durch private Investitionen wird es möglich sein, die Ziele für nachhaltige Entwicklung („Sustainable Development Goals“, SDGs) der Vereinten Nationen zu erreichen.