Protektionismus schadet: Wie Staaten ihre Märkte abschotten

Protektionismus ist auf dem Vormarsch. Dazu gehören neben Import- und Exportzöllen auch Zusatzabgaben, quantitative Einfuhrbeschränkungen und unnötig komplizierte technische Standards. Die Politik greift zu solchen Mitteln, um einheimische Unternehmen besser zu stellen oder Produktion und Weiterverarbeitung im eigenen Land zu fördern. In der Regel führt eine solche Politik jedoch zu überflüssigen Kosten für Unternehmen und Verbraucher und riskiert Wachstum und Arbeitsplätze.

Die heimische Wirtschaft soll besser gestellt werden – doch im Regelfall erreicht die Politik genau das Gegenteil mit einer Marktabschottung. Für lokale Firmen und Konsumenten endet sie oftmals in einer sinkenden internationalen Wettbewerbsfähigkeit, in einer geringeren Angebotsvielfalt und überteuerten Preisen. Ob hingegen wirklich Arbeitsplätze gerettet werden können, indem heimische Unternehmen vor ausländischer Konkurrenz geschützt werden, ist fraglich.

Protektionistische Maßnahmen können verschiedenste Formen annehmen. Dazu zählen beispielsweise Zölle, Lizenzverfahren für Im- und Exporte, komplexe Zulassungsverfahren sowie Zwangsvorgaben für lokale Wertschöpfung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge oder der Marktzulassung.

Zölle: Stolpersteine im Welthandel

Zölle sind Abgaben, die beim Import (Importzoll) oder beim Export (Exportzoll) von Waren erhoben werden. Über Jahrzehnte hinweg war ein deutlicher Abwärtstrend im durchschnittlichen weltweiten Zollniveau zu beobachten. In vielen Sektoren gibt es jedoch immer noch hohe Spitzenzölle. In der EU werden beispielsweise bei Milchprodukten Zölle von bis zu 511 Prozent erhoben. In den USA erreichen Spitzenzölle bei Getränken und Tabak bis zu 350 Prozent. Betroffen von derart hohen Zöllen sind aber auch klassische Industriesektoren. In Indien werden zum Beispiel auf bestimmte Textilprodukte Spitzenzölle von bis zu 118 Prozent verlangt. Gerade in Schwellen- und Entwicklungsländern erschweren noch recht hohe Durchschnittszölle den internationalen und regionalen Handel. So wendet China laut Angaben der Welthandelsorganisation (WTO) durchschnittlich gebundene Zölle von 9,9 Prozent an, bei Indien sind es 13,4 Prozent und in Nigeria 12,1 Prozent.

Nicht-tarifäre Handelshemmnisse – neue und alte Barrieren im Welthandel

Nicht-tarifäre Handelshemmnisse (engl.: Non-Tariff Barriers, NTB) bezeichnen alle Politikmaßnahmen, die Handelsströme einschränken können, aber keine Zölle darstellen. Es lassen sich drei Arten von NTB unterscheiden:

  1. NTB auf Importe: Dazu zählen unter anderem Importquoten, Importbeschränkungen, Importlizenzen, Zollverfahren- und Verwaltungsgebühren. Beispiel: Der Staat legt Höchstmengen für den Import von bestimmten Produkten fest.
  2. NTB auf Exporte: Dazu gehören Exportsteuern, Exportquoten, Exportverbote und andere Exportbeschränkungen. Beispiel: Der Staat bindet den Export von Rohstoffen an aufwendige und teure Lizenzverfahren.
  3. NTB in der inländischen Wirtschaft: Dies sind Maßnahmen, die hinter der Grenze auferlegt werden. Sie umfassen unter anderem Offenlegungspflichten für sensible Unternehmensdaten, Joint-Venture-Zwang, technische Standards, Steuern oder andere Abgaben sowie inländische Subventionen. Beispiel: Der Staat erlaubt den Vertrieb von Waren im Inland nur über Gesellschaften mit 100 Prozent einheimischen Mitarbeitern.

Protektionismus auf dem Vormarsch

Die WTO erfasst seit Oktober 2008 regelmäßig neue protektionistische Maßnahmen ihrer Mitglieder. Seither ist die Zahl protektionistischer Maßnahmen kontinuierlich gestiegen. Im Zeitraum von Oktober 2008 bis Oktober 2017 leiteten die Mitglieder der WTO insgesamt 1.536 handelsbeschränkende Maßnahmen ein; davon gingen 675 von G20-Ländern aus.

Die Zahl der Handelsbeschränkungen der WTO-Mitgliedsstaaten stieg jedoch nicht mit einem Schlag; dies konnte nicht zuletzt durch die Stillstands- und Rückführungsverpflichtung gegen Protektionismus der G20 verhindert werden. Allerdings nehmen die Hindernisse der WTO-Mitglieder kontinuierlich von Jahr zu Jahr zu (im Dezember 2009 lag die Zahl bei 146, im Dezember 2014 bei 1082). Deshalb wird von einem schleichenden Protektionismus gesprochen.

In jüngeren Berichten unterscheidet die WTO präziser zwischen handelsbeschränkenden Maßnahmen und handelspolitischen Schutzinstrumenten. Die Anwendung von handelspolitischen Schutzinstrumenten erlaubt die WTO grundsätzlich. Diese Maßnahmen sollen dazu dienen, unfairen Wettbewerb auszugleichen oder bei bedrohlich steigenden Importzuwächsen einer Industrie eine Atempause zu gewähren, um Strukturreformen vornehmen zu können. Auch im Falle einer Gefährdung der nationalen Sicherheit, der Umwelt oder der menschlichen Gesundheit können Schutzzölle erhoben werden. Voraussetzung ist allerdings, dass die Maßnahmen im Einklang mit dem Regelwerk der WTO stehen. Dass dies nicht immer der Fall ist, belegt eine Vielzahl an Streitschlichtungsfällen bei der WTO.

Mit Transparenz und Streitschlichtung gegen Protektionismus

Die WTO wendet sich mit verschiedenen Instrumenten gegen protektionistische Maßnahmen und kontrolliert damit die Einhaltung ihrer Handelsregeln. Dazu gehören insbesondere der Mechanismus zur Überprüfung der Handelspolitik (Trade Policy Review Mechanism, TPRM), die Berichte des WTO-Generaldirektors sowie das integrierte Portal der WTO zu Handelsmaßnahmen (Integrated Trade Intelligence Portal, I-TIP).

Die genannten Instrumente führten bereits zu mehr Transparenz, da sie aufzeigen, wo Staaten protektionistische Maßnahmen ergriffen haben. Wirkliche Konsequenzen gibt es für die Staaten aber nicht. Es handelt sich eher um „naming and shaming“-Mechanismen. Wirksamer ist der Streitschlichtungsmechanismus (Dispute Settlement Procedure, DSP) der WTO. Im DSP können WTO-Mitglieder gegen andere Mitglieder vorgehen, insofern diese gegen die WTO-Regeln verstoßen haben. Beim DSP wird durch bilaterale Konsultationen und durch die Einsetzung von Panels (erste Instanz) zunächst versucht, eine einvernehmliche Lösung zu finden. Sollte dies nicht gelingen, kann eine Partei in zweiter Instanz Rechtsmittel einlegen. Vor dem sogenannten Berufungsgremium (Appellate Body) wird die Panelentscheidung nochmals überprüft. Am Ende eines solchen Verfahrens können Handelssanktionen stehen, wenn das betreffende Land die regelwidrigen Maßnahmen nicht fristgerecht korrigiert.

Die USA werfen dem Berufungsgremium vor, mit seinen Entscheidungen regelmäßig über das im Konsens der WTO-Mitglieder entschiedene Vertragsrecht hinauszugehen und damit neues Recht zu schaffen. Deswegen blockiert die US-Regierung derzeit die Nachbesetzung diess wichtigen Gremiums. Dies führt bereits aktuell zu verzögerten Berufungsverfahren und könnte im Jahr 2019 zu einer Blockade der Streitschlichtung führen. Dies würde einen Grundpfeiler der WTO und damit die Glaubwürdigkeit des gesamten multilateralen Handelsrechts aushöhlen.

Der BDI setzt sich aktiv für eine gestärkte und voll funktionsfähige WTO sowie den Abbau des Protektionismus ein. Zentral dabei sind folgende Forderungen:

  • Verbesserung der WTO-Überwachungsinstrumente: Das WTO-Sekretariat sollte im Rahmen der Transparenzmaßnahmen deutlicher und klar wertend auf Fehlentwicklungen hinweisen können (beispielsweise im TPRM). Gerade in Hinblick auf nicht-tarifäre Handelshemmnisse sollte das Regelwerk der WTO ausgebaut werden. Der sogenannte Horizontale Mechanismus zur Vermittlung in Streitigkeiten über NTBs, der in der Doha-Runde vorgeschlagen wurde, sollte in die Praxis umgesetzt werden.
  • Stärkung des Streitschlichtungsmechanismus: Das DSP muss zu einem noch stärkeren Instrument gegen Handelsprotektionismus werden. Vor allem der Aufwand und die Dauer im DSP-Verfahren müssen reduziert und die Streitschlichtungskapazitäten der WTO ausgebaut werden. Damit könnten die WTO-Mitglieder schneller und häufiger auf Regelverstöße reagieren und der Einführung von Handelsdiskriminierungen effektiver begegnet werden. Wichtig ist zudem, die offenen Posten im Berufungsgremium zügig zu besetzen und die aktuelle US-Blockade durch lösungsorientierte Gespräche zu überwinden.
  • Abbau der protektionistischen Maßnahmen: Die G20-Länder müssen mit gutem Beispiel vorangehen und sich verpflichten, jede neue Handelsrestriktion und jede wiederholt auftretende Barriere öffentlich zu begründen. Das Thema muss wieder oben auf die Agenda der G20-Gipfeltreffen. Zumindest die bestehende Selbstverpflichtung und die Überwachung durch die internationalen Organisationen (WTO, OECD, UNCTAD) sollten beim G20-Gipfel in Buenos Aires verlängert werden – möglichst unbefristet.
  • Rückkehr zu multilateralen Verhandlungen: Die WTO sollte als multilaterale Plattform wieder in den Vordergrund von Verhandlungen gestellt werden. Derzeit lässt sich eine Abkehr von Handelsrunden auf WTO-Ebene hinzu bilateralen Präferenzabkommen feststellen. Letztere dienen zwar dem Abbau von Handelshemmnissen, führen aber nicht zwangsläufig zur Stärkung der WTO. Die WTO-Mitglieder sollten genauere Regeln und klarere Definitionen für Präferenzabkommen im Sinne der WTO-Regeln schaffen.