Schutz des Binnenmarktes: Kommission will Drittstaatssubventionen kontrollieren

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Die europäischen Wettbewerbs- und Beihilfevorschriften sowie die Regeln für öffentliche Auftragsvergaben spielen eine entscheidende Rolle, um faire Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt zu gewährleisten. Keines dieser Instrumente ist jedoch auf drittstaatliche Subventionen anwendbar, die sich im Binnenmarkt auswirken. Diese Regelungslücke will die Europäische Kommission nun schließen.

Drittstaatliche Subventionen, die nicht der strengen EU-Beihilfekontrolle unterliegen, können dem Begünstigten beim Erwerb europäischer Unternehmen, bei der Teilnahme an öffentlichen Vergabeverfahren oder bei sonstigen wirtschaftlichen Tätigkeiten in der EU einen ungerechtfertigten Vorteil verschaffen. So haben in den vergangenen Jahren beispielsweise staatlich subventionierte Übernahmeangebote für europäische Unternehmen durch chinesische Investoren stark zugenommen. Die vorgelegten Angebote – oftmals für strategisch interessante oder hochinnovative Industriebereiche – lagen weit über dem Marktpreis, so dass europäische Unternehmen im Wettbewerb nicht mithalten konnten.

Drei neue Prüfinstrumente

Um ein Level Playing Field im Binnenmarkt zu schaffen, hat die Europäische Kommission Anfang Mai 2021 einen Verordnungsentwurf vorgelegt, mit dem sie eine adäquate Kontrolle von Drittstaatssubventionen, die sich im EU-Binnenmarkt wettbewerbsverzerrend auswirken, einführen will. Nach dem Verordnungsentwurf wird die Europäische Kommission befugt sein, finanzielle Zuwendungen von Behörden aus Drittstaaten für in der EU tätige Unternehmen zu prüfen. Hierzu schlägt sie die Einführung von drei unterschiedlichen Prüfinstrumenten vor:

  1. Ein allgemeines Marktuntersuchungsinstrument, das es der Kommission ermöglicht, von Amts wegen eine Prüfung bestimmter Drittstaatssubventionen einzuleiten. Dieses Instrument kann in jeder Marktsituation zur Anwendung kommen, z.B. bei Neuinvestitionen oder auch für die Untersuchung von Zusammenschlüssen und Vergabeverfahren, bei denen die Schwellenwerte des zweiten und dritten Instruments nicht erreicht werden. In diesem Fall kann die Kommission ad-hoc-Anmeldungen der beteiligten Unternehmen verlangen. Allerdings geht der Kommissionsvorschlag davon aus, dass es bei über einen Zeitraum von drei Jahren hinweg gewährten Drittstaatssubventionen von insgesamt weniger als 5 Mio. Euro unwahrscheinlich ist, dass sie eine den Binnenmarkt verzerrende Wirkung haben und sie damit nicht der Prüfung durch die Kommission unterliegen sollten. Im vergangenen Jahr hatte die Kommission in einem Weißbuch erste Vorüberlegungen zu dem nun vorgelegten Verordnungsvorschlag niedergelegt und war dort zunächst noch von einem Aufgreifschwellenwert von 200.000 Euro ausgegangen. Diese Schwelle wurde aufgrund der Rückmeldungen zum Weißbuch nun deutlich erhöht.
  2. Ein Instrument für die Prüfung von Zusammenschlüssen und Übernahmen in Fällen, in denen ein Drittstaat eine finanzielle Zuwendung gewährt, die sich auf mindestens 50 Mio. Euro beläuft und der EU-Umsatz eines der beteiligten europäischen Unternehmen 500 Mio. Euro oder mehr beträgt. Hier besteht für die Unternehmen eine Pflicht zur Vorab-Notifizierung des Zusammenschlusses. Bei der Prüfung werden Drittstaatsubventionen berücksichtigt, die innerhalb von drei Jahren vor dem Zusammenschluss gewährt wurden. Wurde ein Zusammenschluss vor Entscheidung der Kommission bereits vollzogen, kann die Kommission die beteiligten Unternehmen auffordern, den Zusammenschluss rückgängig zu machen.
  3. Ein Instrument für die Prüfung von Angeboten in öffentlichen Vergabeverfahren in Fällen, in denen eine ausländische Beihilfe gewährt wird und der geschätzte Auftragswert im Rahmen des Vergabeverfahrens 250 Mio. Euro oder mehr beträgt. Auch insoweit besteht eine Pflicht zur Vorab-Meldung der Unternehmen. Hierdurch sollen Drittstaatssubventionen aufgedeckt werden, die ein Bieter-Unternehmen in die Lage versetzen, ein Angebot abzugeben, das unangemessen vorteilhaft ist. Bei der Prüfung werden Drittstaatssubventionen berücksichtigt, die binnen eines Dreijahreszeitraums vor der Vorab-Meldung der Subventionen erfolgt sind. Das Instrument findet Anwendung auf Vergaben von Bau-, Liefer- und Dienstleistungen seitens öffentlicher Auftraggeber und Sektorenauftraggeber sowie auf Vergaben öffentlicher Bau- und Dienstleistungskonzessionen. Dagegen gilt es nicht für Vergaben in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit. Die Meldepflicht gilt nicht nur für einen einzelnen Bieter, sondern auch für Bieter-Konsortien, wesentliche Subunternehmer und wesentliche Lieferanten.

Geeignete Abhilfemaßnahmen

Stellt die Kommission wettbewerbsverzerrende drittstaatliche Subventionen fest, wird sie diese Wettbewerbsverzerrung zunächst gegen mögliche positive Auswirkungen auf die Gesellschaft und die Entwicklung des betroffenen Wirtschaftszweiges abwägen. Überwiegen die negativen Effekte, kann die Kommission den Unternehmen strukturelle und verhaltensbezogene Maßnahmen gegen die verzerrenden Auswirkungen auferlegen, so z. B. die Rückzahlung der drittstaatlichen Subvention inklusive Zinsen, die Veräußerung bestimmter Vermögenswerte, der Abbau von Kapazitäten oder die Verringerung der Marktpräsenz, die Gewährung des Zugangs zu einer bestimmten Infrastruktur oder das Verbot eines bestimmten Marktverhaltens. Die Kommission ist auch befugt, subventionierte Zusammenschlüsse oder die Vergabe öffentlicher Aufträge an subventionierte Bieter zu untersagen.

Level-Playing-Field schaffen – Bürokratielasten begrenzen

Die deutsche Industrie hatte schon lange einen besseren Schutz vor Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt durch teilweise massiv subventionierte Unternehmen aus Drittstaaten gefordert und begrüßt den Verordnungsvorschlag der Europäischen Kommission. Bei Übernahmen und öffentlichen Auftragsvergaben brauchen europäische Unternehmen faire Chancen und ein Level-Playing-Field im Binnenmarkt. Gleichzeitig ist es jedoch auch wichtig, die grundsätzliche Investitionsoffenheit der EU zu bewahren und die bürokratischen Hürden für Zusammenschlüsse und die Teilnahme an öffentlichen Auftragsvergaben so gering und schlank wie möglich zu halten. In den nun anstehenden Verhandlungen in Rat und Europäischem Parlament wird die entscheidende Frage daher sein, ob die von der Kommission vorgeschlagenen Schwellenwerte für die Anwendung der drei Prüfinstrumente angemessen sind, um einerseits einen ausreichenden und effektiven Schutz vor Drittstaatssubventionen zu garantieren und andererseits nur die wirklich wettbewerbsverzerrenden Fälle aufzugreifen und den bürokratischen Aufwand für die Unternehmen gering zu halten.