US-Exportkontrolle und Wertschöpfungsketten

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Der Systemwettbewerb mit China hat auch Auswirkungen auf die transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen. In der Sicherheitspolitik sind die USA und die EU untrennbare Partner. Dennoch werden seit 2018 Instrumente, die dem Schutz der nationalen Sicherheit dienen, mit industriepolitischen Zielen vermischt. Dies beschädigt globale Wertschöpfungsketten und den transatlantischen Markt.

Der Export Control Reform Act (ECRA) von 2018 zielt darauf ab, die nationale Sicherheit der USA durch die Regulierung US-amerikanischer Exporte zu schützen. Im Fokus von ECRA stehen Güter mit doppeltem Verwendungszweck, sogenannte Dual-Use-Güter. 

Grundsätzlich ist das Exportkontrollrecht der USA extraterritorial. Konkret bedeutet dies: Die USA wenden ihre Regeln auch auf Personen und Sachverhalte außerhalb der US-Staatsgrenzen an. Im Gegensatz zur Praxis in anderen Staaten verlieren US-Waren ihre „Staatsbürgerschaft“ auch dann nicht, wenn sie etwa im Ausland weiterverarbeitet werden. Die erneute Ausfuhr zwischen zwei Drittstaaten und nicht-US-Unternehmen, ein sogenannter Re-Export, muss deshalb ebenso durch das Bureau of Industry and Security (BIS) genehmigt werden wie der ursprüngliche Export der Vorprodukte aus den USA. Gleiches kann auch beim Transfer bestimmter Waren innerhalb eines Staates zutreffen. ECRAs Regulationsanspruch greift damit auch direkt in betriebliche Prozesse ein. So kann es innerhalb eines Unternehmens zu sogenannten „deemed exports“ kommen, bei denen ein Gut das Unternehmen zwar nicht verlässt, aber zwischen Mitarbeitern mit und ohne US-amerikanische Staatsbürgerschaft geteilt wird. Dieser Austausch ist potenziell genehmigungspflichtig.

Von diesen Genehmigungspflichten betroffen sind auch Waren, die einen Anteil von mindestens 25 Prozent des Gesamtwarenwerts aus den USA beinhalten (diese Schwelle liegt bei zehn Prozent, sobald Länder und Märkte mit Terrorbezug im Spiel sind). Unternehmen oder Personen, die ohne Genehmigung gegen das Verbot des Exports oder Re-Exports handeln, machen sich strafbar. Auch Kreditgeber wie Banken können sich in einem solchen Fall strafbar machen. Da sich die meisten Geldinstitute im Dollarraum refinanzieren müssen, verleiht die US-amerikanische Währung der US-Exportkontrolle auch außerhalb der USA Wirkung

Mit ECRA erhielt die US-Exportkontrolle auch geoökonomische Tragweite. Das Gesetz verpflichtet den Präsidenten ausdrücklich, die Exportkontrolle zu nutzen, um die wirtschaftliche Führungsrolle der USA in den Natur- und Ingenieurswissenschaften, der Industrie und der Grundlagenforschung aufrecht zu erhalten. Als Konsequenz dieses Anspruches führte ECRA weitere Kontrollen für bestimmte Zukunfts- (emerging technologies) und Basistechnologien (foundational technologies) ein. Größere Kategorien für Zukunftstechnologien wurden schon bestimmt. Konkrete Definitionen stehen bislang allerdings noch aus. 

China sollen Zugänge zu Hochtechnologie verbaut werden

Als Folge des in ECRA formulierten Führungsanspruches der Vereinigten Staaten gerät nun auch die zivil-militärische Integration der Volksrepublik China in den Fokus der US-Exportkontrolle. Im April 2020 veröffentlichte das BIS eine Neufassung der Export Administration Regulations (EAR). Hierin werden die Ausfuhr, der Re-Export und der nicht grenzüberschreitende Transfer von Gütern nach China, Russland und Venezuela verschärft. Von nun an gilt: Sobald Ausführer vermuten, ihre Exporte könnten einem militärischen Nutzen dienen, ist der Export untersagt. So ist nun militärische Endverwendung und militärischer Endverbleib weiter gefasst, der Gesichtspunkt „regionale Stabilität“ wird als Evaluierungskriterium geschärft und Wirtschaftsbeteiligte werden dazu verpflichtet, Ausfuhren in den genannten Länderkreis vollumfänglicher als zuvor elektronisch zu hinterlegen, um den US-Behörden zukünftig einen genaueren Überblick auf die Waren- und Güterexporte zu ermöglichen. Zusätzlich wurden neun Güterkategorien identifiziert, bei denen ebenfalls ein Genehmigungsvorbehalt gilt. Diese umfassen unter anderem Chemikalien, Informations-, Sensorik- und Lasertechnologie, Luftfahrt- und Bordelektronik, aber auch Antriebstechnologie und Raumfahrzeuge. 

Überprüfung von Ausnahmegenehmigungen durch das BIS

Die Genehmigungspflicht für die Ausfuhr, den Re-Export und inländischen Transfer bestimmter Güter an Staaten, die mit einer D:1-Einstufung geführt werden, wurde verschärft. Staaten mit dieser Einstufung werden von den USA als potenzielle Gefährder der nationalen Sicherheit angesehen. Dazu gehören beispielsweise China oder Russland. Eine bisherige Ausnahmegenehmigung für all jene Ausfuhren, die an einen zivilen Endverwender mit dem Zweck eines plausiblen zivilen Endverbleibs verbracht wurden, wurde damit kassiert. 

Darüber hinaus prüft das BIS, ob die Genehmigungsprivilegien bestimmter Staaten bei Re-Exporten beendet werden sollten. Ein entsprechendes Konsultationsverfahren zu „Additional Permissive Re-exports“ endete im Juni. Das BIS sieht Defizite in der Durchsetzung US-amerikanischer Interessen bei der Genehmigungspraxis vieler A:1-Staaten und Hongkongs von Re-exporten in D:1-Staaten. A:1-Staaten werden als grundsätzlich vertrauenswürdig angesehen. Diese Gruppe setzt sich zusammen aus den Staaten des Wassenaar Arrangements ohne Russland, die Ukraine und Malta. 

Sorgen der global integrierten deutschen Industrie

Aus dem Blickwinkel der US-amerikanischen Exportkontrolle sind die Verschärfungen in sich schlüssig und politisch nachvollziehbar. Die Volksrepublik China steht in einem systemischen Wettbewerb mit den liberaldemokratischen Marktwirtschaften des politischen Westens. Chinas technologischer Fortschritt, wirtschaftliche Entwicklung und militärische Rüstung sind in diesem Konflikt schwerer voneinander zu trennen als in der Vergangenheit. Die zivil-militärische Integration der Volksrepublik ist bei den Verschärfungen in der US-Exportkontrolle die klar treibende Kraft. 

Für die deutsche Industrie jedoch stellen sich zwei klare Probleme. Die Militarisierung der zivilen Wirtschaft in China und die exportkontrollrechtliche Antwort der USA beschädigen die Legitimität der internationalen Exportkontrollregime. Diese Regime zur Nicht-Verbreitung von Massenvernichtungswaffen stellen ein sehr hohes Gut dar. Die unilaterale Verwendung der Exportkontrolle zu geopolitischen Zwecken birgt die realistische Gefahr, das Ziel der Nicht-Verbreitung von Massenvernichtungswaffen zu entwerten. 

Zweitens stellt sich handelspolitisch zunehmend die Frage nach dem Entstehen exklusiver Wirtschaftshemisphären. Es wird immer wahrscheinlicher, dass zumindest kurz- und mittelfristig Wertschöpfungsketten nicht mehr dem Preissignal folgend gestaltet werden können. Wirtschaftsbeteiligte werden Wertschöpfung und Lieferketten zunehmend entlang der Sollbruchstellen der internationalen Politik gestalten müssen. Separate Wirtschaftsräume werden damit wahrscheinlicher. Unterschiedliche Produktlinien für unterschiedliche Absatzmärkte wären die Folge. Dies gilt zunächst für den Bereich der Hochtechnologie, bedeutet jedoch für eine Industrie 4.0, wie sie in Deutschland langsam Gestalt annimmt, eine außerordentlich bedenkliche Entwicklung. 

Auf Dauer könnte zudem ein von der US-Exportkontrolle sozusagen „halbsanktionierter“ Raum entstehen. In diesem würden die USA nicht nur mit diplomatischen Mitteln und wirtschaftlichen Anreizen versuchen, ihre Einflusssphäre zu stärken, sondern verstärkt ihre Marktmacht in einzelnen Sektoren hebeln, um politische Ziele und wirtschaftliche Interessen zu verfolgen. Die deutsche Industrie warnt vor der de-globalisierenden Wirkung dieser Maßnahmen und lehnt daher die Reformen in der US-Exportkontrolle ab.