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Verkehrsinfrastruktur – Was ist zu tun?

Unternehmen und Bürger brauchen eine leistungsfähige Verkehrsinfrastruktur. Doch nur mit weiteren Investitionen und Öffentlich-Privaten Partnerschaften sowie einer klugen Umsetzung ist das realisierbar.

Investitionen

Leistungsfähige Verkehrswege sind für Unternehmen und Bürgerinnen und Bürger unverzichtbar. Dennoch sind die Verkehrswege seit vielen Jahren dramatisch unterfinanziert. Das hat Folgen: Deutschland lebt von der Substanz. Beispielsweise müssen bis 2030 allein über 10.000 kommunale Straßenbrücken ersetzt werden. Der Investitionsbedarf summiert sich bis 2030 auf 16 Milliarden Euro. Überdies sind mehr als ein Drittel der knapp 25.000 Eisenbahnbrücken über 100 Jahre alt und können nur noch eingeschränkt instand gehalten werden.

Zwar haben Bundesregierung und Bundestag in den letzten Jahren mehrere Sonderinvestitionsprogramme auch für die Verkehrsinfrastruktur aufgelegt, dennoch ändern diese nichts an der strukturellen Unterfinanzierung der Verkehrsinfrastruktur. Ein Umdenken ist notwendig, denn Verkehrsinvestitionen sind Langfristinvestitionen in die Zukunft unseres Landes.

Deutschland braucht daher bedarfsgerechte Investitionsmittel. Lange Jahre hat der Bund deutlich weniger als 11 Milliarden Euro jährlich in die Bundesverkehrswege investiert. Der Bedarf liegt für Straße, Schiene und Wasserstraße aber bei mindestens 14 Milliarden Euro jährlich. Die „Daehre-Kommission zur Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ hat im Jahr 2012 eine Finanzierungslücke allein für die Bestandsnetze in Höhe von jährlich 7,2 Mrd. Euro aufgezeigt. Daneben muss die kommunale Verkehrsinfrastruktur gestärkt werden. Hierfür bedarf es einer Fortführung der Bundesförderung und höherer zweckgebundener Investitionen.

Wichtig sind bei der Verwendung der Mittel auch klare Prioritäten nach volkswirtschaftlichen Kriterien. Die Auswahl der Projekte für die Bundesverkehrswegepläne müssen Kosten-Nutzen- Bewertungen folgen, nicht politischem Proporz. Verkehrsengpässe müssen beseitigt werden. Der Erhalt muss im Vordergrund stehen. Dabei muss auch auf die Verknüpfung der nationalen Verkehrswege mit dem transeuropäischen Netz (siehe nächster Artikel) berücksichtigt werden.

Stabile Finanzierungskreisläufe, in denen Nutzerentgelte zweckgebunden für Infrastrukturinvestitionen verwendet werden und nicht dazu dienen, Defizite des allgemeinen Haushalts auszugleichen, sind stufenweise herzustellen. Dabei empfehlen sich in der Regel verkehrsträgerbezogene Finanzierungskreisläufe. Die Einnahmen aus der Lkw-Maut sind nicht nur unmittelbar der Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft (VIFG) zuzuweisen, sondern auch in voller Höhe zusätzlich in die Bundesfernstraßen zu investieren – um damit Schlaglöcher statt Haushaltslöcher zu stopfen. Überdies sollte es gelingen, die Gewinne aus dem Schienennetz in der Bahndividende abzubilden sowie diese vollständig und zusätzlich in das Schienennetz zu reinvestieren. Für die Bundeswasserstraßen wird die Nutzerfinanzierung nur eine untergeordnete Rolle spielen, da viele Wasserstraßen aufgrund internationaler Verträge gebührenfrei sind.

Der BDI regt an, einen Infrastrukturzustands- und Leistungsbericht durch den Bund erstellen zu lassen, um die Transparenz zu erhöhen und eine bessere Grundlage für Investitionsentscheidungen zu schaffen. Dieser Bericht sollte verkehrsträgerübergreifend erstellt werden, im Zwei-Jahres-Rhythmus erscheinen. Er könnte zu großen Teilen schon heute erhobene Daten zusammenführen und sollte die Kapazität der Infrastruktur, die technische Verfügbarkeit (Alter, baulicher Zustand), die effektive Verfügbarkeit (Ausfallzeiten, Betriebsbeschränkungen) und die Nutzungsintensität (Nachfrage) spiegeln.

Öffentlich-Private Partnerschaften

Neben der Finanzierung über die öffentlichen Haushalte kann Verkehrsinfrastruktur auch privat finanziert werden. Der momentan einzig mögliche Weg, zusätzlich privates Kapital in Infrastrukturinvestitionen kurzfristig einzubeziehen, sind Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPP).

Die vielfältigen Potenziale von ÖPP müssen deshalb zukünftig noch besser ausgeschöpft werden. Die Erfahrungen mit ÖPP-Projekten im Verkehrswegebau in Deutschland sind grundsätzlich positiv. Denn mittels ÖPP werden Möglichkeiten und Anreize für die öffentliche Hand und für die Privatwirtschaft geschaffen, Vorhaben schneller und effizienter zu realisieren. Das wird auch bei den zuständigen Landesverwaltungen anerkannt und gibt wichtige Impulse für die weitere Optimierung der Fernstraßenverwaltung. Der lebenszyklusorientierte, über die wirtschaftliche Nutzungsdauer optimierte Betrieb und Erhalt der Strecken bedeutet mehr Effizienz – zum Nutzen der gesamten Volkswirtschaft.

ÖPP-Modelle sollten flexibel und maßgeschneidert für konkrete Vorhaben weiterentwickelt werden. Sie sollten immer dann Anwendung finden, wenn ihre Vorteile in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nachgewiesen wurden. Denn die Erfahrungen zeigen, dass die Realisierung von ÖPP-Vorhaben im Vergleich zu traditionellen Beschaffungsformen mit gesamtwirtschaftlichen Vorteilen verbunden sein kann. Dazu müssen Ausschreibungs- und Vergabeverfahren weiter standardisiert werden, um die noch immer erheblichen Transaktionskosten zu senken.Der Spielraum für die Realisierung technischer Innovationen für ÖPP-Verkehrsprojekte sollte erhöht werden.

Mit der Vergabe größerer Konzessionsstrecken ließen sich die Bedingungen für den wirtschaftlichen Erhalt und Betrieb weiter verbessern. Gleichzeitig sollte der Markt für ÖPP-Verkehrsprojekte für mittelständische Unternehmen stärker geöffnet werden.

Die Finanzierungskosten für eine konventionelle Beschaffung und die Realisierung als ÖPP sollten in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung harmonisiert berücksichtigt werden. Mit einer länderübergreifenden Datenbank sollte eine verlässliche Informationsbasis geschaffen werden, die zugleich zu höherer Kostentransparenz und einem Benchmarking bei traditionellen Beschaffungsformen beitragen kann.

Es sollte geprüft werden, inwiefern weitere ÖPP auch bei Schienenprojekten genutzt werden können, um die Modernisierung des Schienennetzes schneller voranzutreiben.
Für mehr Transparenz bei ÖPP-Projekten sind vor allem eine offensive Kommunikation der Ergebnisse der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, eine Offenlegung wesentlicher Vertragsinhalte sowie ein Transparenzbericht entscheidend.

Planung und Betrieb

Deutschland braucht mehr Euro für die Verkehrswege – und zugleich mehr Verkehrswege für den Euro. Deshalb muss die Effizienz des Mitteleinsatzes bei Planung, Bau und Betrieb der Bundesverkehrswege erhöht werden. Eine überjährige, zugriffsfeste Verstetigung der Finanzierung kann dazu entscheidend beitragen. Perspektivisch sollten die komplizierten Beziehungen von Bund und Ländern weiter entflochten werden.

Für die Bundesschienenwege wurde mit der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV) ein sinnvolles Instrument eingeführt. Denn die LuFV sichert eine überjährige Verstetigung der Bundesmittel für den Erhalt des Bestandsnetzes (Ersatzinvestitionen). Das schafft eine höhere Planungssicherheit, ermöglicht eine flexiblere, eigenverantwortliche Mittelverwendung und trägt so wesentlich zu einem effizienteren Mitteleinsatz bei.

Für den Erhalt der Bundesfernstraßen sollten Vereinbarungen ähnlich der LuFV für die Bundesschienenwege als überjährige Finanzkreisläufe eingeführt werden, um eine langfristige und betriebswirtschaftlich optimierte Planung und Projektrealisierung zu gewährleisten. Es ist zu prüfen, inwieweit vertraglich festgelegte Qualitätsparameter – zum Beispiel für Ersatzneubauprojekte, für die Gerichtsentscheidungen relevant sein können – greifen können und wie ggf. Vereinbarungen zwischen Bund, Ländern und ggf. VIFG ausgestaltet werden. Mittels einer begrenzten Kreditfähigkeit für die VIFG sollte die Flexibilität bei Investitionen in die Straße weiter erhöht werden.

Eine moderne Kosten- und Leistungsrechnung in der Straßenbauverwaltung kann die Transparenz erhöhen und das Kostenbewusstsein schärfen. Im Rahmen eines länderübergreifenden Benchmarkings sollten Anreize für eine besonders kosteneffiziente, effektive Verwaltung der Fernstraßen gesetzt werden.

Perspektivisch sollten die komplizierten Beziehungen von Bund und Ländern, insbesondere bei Bundesfernstraßen, weiter entflochten werden, um durch die Einheit von Aufgaben- und Finanzverantwortung effizienter zu werden. Weitere Abstufungen für Bundesstraßen, deren Bedeutung für den Fernverkehr gering ist, sollten geprüft werden. Die damit zusammenhängenden finanziellen Fragen müssen Bund und Länder lösen. Mittelfristig müssen die Kompetenzen des Bundes im Bereich der Fernstraßenverwaltung weiter konzentriert und damit gestärkt werden.

Planungs- und Genehmigungsverfahren

Aber auch im Planungs- und Genehmigungsrecht muss einiges geschehen. Planungsverfahren für Verkehrsprojekte dauern in Deutschland zu lange. Das schwächt die Akzeptanz und Legitimität von Projekten und mindert auch deren Nutzen, weil sie zu spät fertiggestellt werden. Derartige Hängepartien kann Deutschland sich nicht leisten. Bund und Länder sind aufgefordert, gemeinsam weitere Maßnahmen zu ergreifen, um Planungsverfahren effizienter und zügiger durchführen zu können. Entbürokratisieren, Redundanzen vermeiden, zügiger und bürgernäher arbeiten – das muss das Ziel sein. Für eine schnellere Umsetzung von wichtigen Verkehrsprojekten muss auch die bedarfsgerechte Finanzierung sichergestellt sein.

Doppelprüfungen und Überschneidungen im Raumordnungsverfahren (ROV) und Planfeststellungsverfahren sind zu vermeiden. Hierfür ist zu prüfen, ob das ROV abgeschafft werden kann. Die raumordnerischen Feststellungen könnten nicht mehr in einem separaten Verfahren, sondern im Planfeststellungsverfahren getroffen werden. Denn: Prüfungsgegenstände von Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren sind nicht klar und eindeutig voneinander abzugrenzen. Und der mit dem ROV verbundene Aufwand bewirkt sowohl eine Verlängerung als auch eine Verteuerung des Zulassungsverfahrens. Alternativ zur Abschaffung des ROV könnten die Umweltverträglichkeitsprüfungen (UVP) in Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren verbindlich „abgeschichtet“ werden, so dass UVP-Belange, die bereits im ROV geprüft wurden, im Planfeststellungsverfahren nicht erneut geprüft werden müssten. Eine derartige Abschichtungswirkung ist heute nur fakultativ.

Für Erörterungstermine sollte eine verbindliche thematische Gliederung festgelegt, Wortmeldungen sollten auf bestimmte Redezeiten begrenzt werden. Die Behörde sollte schriftlich begründen, wenn der Anhörungstermin binnen drei Monaten nicht beendet wird. Die Fakultativstellung des Erörterungstermins sollte beibehalten werden.

Planungsbehörden können durch private Dienstleister stärker als bisher unterstützt werden. Bei dieser Tätigkeit könnten diese die Abstimmung für Bereiche übernehmen, die nicht unmittelbar den Kern der planerischen Abwägung betreffen, etwa die Organisation der Antragskonferenz, die Erstellung von Verfahrensleitplänen und die Unterstützung bei der Durchführung des Erörterungstermins.

Für die Planungsbeschleunigung kann eine Bündelung von Planungsressourcen der Länder auf Bundesebene mit Selbsteintrittsrecht der Länder – jedenfalls für große Projekte – ein wichtiger Ansatz sein.

Im Rahmen des Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetzes 2006 wurde u. a. die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts für eine Reihe von Projekten bestimmt. Um einen Verfahrensstau beim Bundesverwaltungsgericht zu vermeiden, sind rasch Lösungen für eine Beschleunigung der Verfahren zu entwickeln.

Regelungen zum Sofortvollzug und Erweiterung der Zulassung von Plangenehmigungen sind auszuweiten. Die heute mögliche Anordnung des Sofortvollzugs bei Vorhaben des vordringlichen Bedarfs bei Bundesfernstraßen könnte auf Ausbaumaßnahmen mit geringem Leistungsumfang, Rastanlagen o. ä. erweitert werden.