Wie hat Donald Trump die US-Handelspolitik verändert und was ist von Joe Biden zu erwarten?

White House USA, Washington, D.C.

White House USA, Washington D.C. © Fotolia/kuosumo

Kaum ein Land hat das multilaterale Handelssystem so geprägt wie die USA. Mit seiner „America First”-Politik untergrub US-Präsident Donald Trump jedoch internationales Handelsrecht – mit erheblichen Kosten auch für die USA. Wird unter Joe Biden wieder alles besser?

Der noch amtierende US-Präsident Donald Trump brach deutlich mit der Handelspolitik seiner Vorgänger. Unter Trump zogen sich die USA aus der Transpazifischen Partnerschaft (TPP) zurück; die Abkommen mit Mexiko und Kanada (NAFTA bzw. USMCA) sowie Südkorea (KORUS) wurden neu verhandelt. Die Trump-Administration verhängte Zölle auf Stahl und Aluminium, drohte mit Autozöllen und setzte eine Zollspirale mit China in Gang. Washington löste eine tiefe Krise der Welthandelsorganisation (WTO) aus, indem die Trump-Administration die Nachbesetzung des Berufungsgremiums (Appellate Body) und die Neubesetzung des Generaldirektorpostens blockierte.

Präsident Trump scheint den internationalen Handel als Nullsummenspiel zu begreifen. Für ihn bedeutet eine negative Handelsbilanz, dass die jeweiligen Handelspartner die geltenden Regeln des Handelssystems nicht respektieren. Ganz oben auf der Agenda der letzten vier Jahre stand China; jedoch war der Präsident ebenso kritisch gegenüber der Handelspolitik enger Partner wie der Europäischen Union (EU) und Japans. Um seine Ziele zu erreichen, setzte Präsident Trump den Schwerpunkt auf bilaterale und quid-pro-quo Lösungen anstelle einer multilateralen Zusammenarbeit. Da er sich mehr für „Deals” als für durchsetzbares internationales Handelsrecht interessierte, war der Ansatz des Präsidenten sehr transaktionsorientiert. Seine Devise lautete „America First”.

Trumps handelspolitische Agenda

Die handelspolitische Agenda von Präsident Trump basierte auf vier Säulen:

Neuausrichtung der US-amerikanischen Handelsbeziehungen durch die Durchsetzung nationaler Sicherheitsinteressen:

  • Die Trump-Administration stellte nationale Sicherheitsinteressen in den Vordergrund. Handelsabkommen sollten nicht den „Gegner” stärken, so die Agenda des Präsidenten. Mit dem Argument der nationalen Sicherheit begründete seine Administration beispielsweise auch die Zölle auf Stahl und Aluminium und drohte mit Zöllen auf Automobilimporte.

Neuverhandlung von „veralteten und unfairen” Freihandelsabkommen und Verhandlungen von neuen Abkommen, „die allen Amerikanern nutzen”:

  • Die Trump-Administration wollte fairere und ausgewogenere Handelsabkommen verhandeln, um US-amerikanische Arbeitsplätze und Wohlstand zu fördern. Das zwischen den USA, Mexiko und Kanada bestehende Freihandelsabkommen NAFTA, in neuverhandelter Form nun USMCA, sollte für alle Seiten vorteilhafter werden. Neue Handelsabkommen werden derzeit mit dem Vereinigten Königreich und Kenia verhandelt. Mit der EU wolle man verhandeln, um die laut der Agenda bereits seit Jahren bestehenden Ungleichgewichte im Handel auszugleichen und das Handelsdefizit zu reduzieren. Darüber hinaus wollte man mit Japan auf den 2019 geschlossenen Abkommen aufbauen und mit China ein „Phase Two”-Abkommen schließen.

Aggressive Durchsetzung von (US-)Handelsrecht:

  • Zu den Prioritäten der Trump-Administration gehörte zudem eine rigorose Anwendung der nationalen Handelsgesetze. Unfaire Handelspraktiken sollten nicht mehr toleriert werden. Zu diesen Gesetzen zählt beispielsweise das Handelsgesetz aus dem Jahr 1974 mit seinem Abschnitt 301. Dieser erlaubt es dem Präsidenten, als vergeltende Maßnahmen Zölle und Quoten einzusetzen. Mit Abschnitt 232 des Handelsgesetzes aus dem Jahr 1962 können Importe begrenzt werden, wenn sie die nationale Sicherheit gefährden. Die Trump-Administration erhob 232-Zölle auf Stahl und Aluminium sowie 301-Zölle auf chinesische Einfuhren. Zudem ergriff sie mehr Antidumping- und Ausgleichsmaßnahmen als ihre Vorgänger. Sowohl Abschnitt 232 als auch Abschnitt 301 waren seit der Gründung der WTO im Jahr 1995 nur wenig genutzt worden. Abschnitt 301 wurde gelegentlich verwendet, allerdings begleitet von Klagen bei der WTO – vor Trumps Amtsantritt zuletzt im Jahr 2013 gegen die Ukraine wegen des Umgangs mit geistigen Eigentumsrechten. Unter Abschnitt 232 hatte zuletzt US-Präsident Ronald Reagan im Jahr 1986 Maßnahmen ergriffen.

Verteidigung der US-Interessen bei der WTO:

  • Die Trump-Administration sieht die WTO kritisch. Die Organisation sei „nicht mehr in der Lage, mit den modernen wirtschaftspolitischen Herausforderungen Schritt zu halten”. Trump kritisierte beispielsweise, dass das Streitbeilegungssystem der WTO Fristen nicht eingehalten habe, sein Mandat überschritten und in Bereiche eingegriffen habe, für welche die WTO-Mitglieder selbst verantwortlich seien. Als Reaktion blockiert die Trump-Administration bis heute die Benennung von Mitgliedern in das Berufungsgremium und weigert sich, ernsthafte Reformdiskussionen zu führen. Bei der Besetzung des WTO-Generaldirektorpostens sprechen sich die USA derzeit gegen die nigerianische Kandidatin aus, die von der Mehrheit der WTO-Mitglieder unterstützt wird und fordern stattdessen die Besetzung durch die als USA-freundlicher geltende südkoreanische Kandidatin.

Wie bewertet die Bevölkerung Trumps Handelspolitik?

Insgesamt glaubt inzwischen laut einer Gallup-Umfrage (Stand der Umfrage: Februar 2019) eine große Mehrheit der Amerikaner, dass internationaler Handel gut für das Land ist. Insgesamt sind sich Republikaner und Demokraten in dieser Sache relativ einig, doch die Demokraten (79 Prozent) glauben eher als die Republikaner (70 Prozent) daran, dass Handel eine Chance für Wirtschaftswachstum ist. Bis 2011 waren die Anhänger der Republikaner noch positiver gegenüber Handel eingestellt als die der Demokraten. Meinungsumfragen der letzten vier Jahre zeugen nicht von einer großen Zufriedenheit der Amerikaner mit Trumps Handelspolitik. 2018 gaben nur 31 Prozent der Befragten an, mit positiven Auswirkungen von Sonderzöllen zu rechnen. 2019 wurde die Handelspolitik Trumps nicht besser bewertet als seine allgemeine Performance als US-Präsident. 

Die Business Community stand und steht den Trump-Zöllen äußerst kritisch gegenüber. Insbesondere die Landwirte, die durch die Vergeltungsmaßnahmen Chinas große Verluste erlitten, forderten wiederholt die Abschaffung der neuen Handelsbarrieren.

Welche Handelspolitik plant Joe Biden?

Joe Biden hat bisher (Stand: Anfang Dezember 2020) noch keine Nominierung für das Amt des Wirtschaftsministers/der Wirtschaftsministerin bekannt gegeben. Er oder sie ist für 232-Entscheidungen zuständig. Für das Amt des oder der US-Handelsbeauftragten (USTR) möchte er Katherine Tai nominieren, derzeit noch oberste Beraterin der Demokraten („chief lawyer on trade”) im für Handelsfragen zuständigen Ways and Means Committee des Repräsentantenhauses. Im Aufgabenbereich des USTR liegen unter anderem die 301-Untersuchungen. Tai war in der Vergangenheit bereits beim USTR für Chinafragen zuständig und spricht Mandarin. Mit einer ersten offiziellen handelspolitischen Agenda (2021 Trade Policy Agenda) der Biden-Administration ist im Frühjahr 2021 zu rechnen, wenn die Administration und der/die neue USTR die Arbeit aufgenommen haben.

Als Vizepräsident unter Barack Obama hatte Joe Biden die Verhandlungen über die Transpazifische Partnerschaft (TPP) und die Transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) vorangetrieben. Fraglich ist, ob er als Präsident diesen Faden wieder aufnehmen und der Handelspolitik eine hohe Priorität einräumen wird. Als sicher scheint, dass er zumindest in der ersten Zeit seiner Präsidentschaft Handelsabkommen keine hohe Priorität einräumen wird, weil zunächst unmittelbare Maßnahmen für die heimische Wirtschaft im Fokus stehen werden. Als sicher gilt auch, dass unter Biden Gewerkschaften und Umweltverbände mehr Gehör finden werden. Es ist daher unwahrscheinlich, dass Biden die Zölle auf Stahl und Aluminium, die von den jeweiligen Gewerkschaften befürwortet werden, schnell zurücknehmen wird. Wo nötig, wolle auch Biden Zölle einsetzen, wenn auch nicht, um „Härte vorzutäuschen” („to fake toughness”). Gleichwohl stellte er klar, dass auch er US-amerikanisches Handelsrecht konsequent durchsetzen wolle, wenn US-Jobs bedroht seien.

Neue Handelsabkommen stehen erst einmal nicht auf Bidens Agenda. Grundsätzlich möchte er allerdings, dass Handelsabkommen auf höheren Arbeits- und Umweltschutzstandards basieren. Klimaschutz ist wichtig für Joe Biden: So sprach er sich beispielsweise im Wahlkampf für einen Grenzausgleich für CO2 aus.

Biden wird, anders als sein Vorgänger, mehr auf multilaterale Lösungen setzen. Es ist damit zu rechnen, dass sich die USA wieder mehr an der Reformdebatte zur WTO beteiligen werden. Ob sie auch ihre Blockade des Berufungsgremiums aufgeben werden, bleibt abzuwarten.

Präsident Trump wollte Arbeitsplätze zurück in die USA holen. Mit seiner Handelspolitik schadete er jedoch auch der eigenen Wirtschaft. Mit Joe Biden werden die vergangenen vier Jahre nicht ausradiert werden. Es werden sich auch nicht alle handelspolitischen Konflikte von heute auf morgen lösen lassen. Auch Joe Biden wird beweisen wollen, dass er US-Arbeitsplätze verteidigt, und auch seine Handelspolitik wird protektionistische Elemente beinhalten. Doch wird er im Einsatz von Zöllen vorsichtiger sein und im Umgang mit China wieder den Schulterschluss mit Partnern wie der EU suchen.