WTO: Multilaterale Handelsordnung in Gefahr

WTO - Welthandelsorganisation - World Trading Organisation

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Die Welthandelsorganisation (WTO) ist die Hüterin des Welthandels. Über Dekaden hat sie zusammen mit ihrer Vorgängerin, dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT), dazu beigetragen, dass Länder ihre Märkte öffnen und nach fairen Regeln miteinander Handel betreiben. So hat sie Wirtschaftswachstum und Wohlstand weltweit gefördert. Heute steht die multilaterale Handelsorganisation jedoch unter starkem Reformdruck. Es ist höchste Zeit zu handeln.

Unter dem Dach der WTO haben sich ihre Mitglieder auf einen umfassenden Katalog von verbindlichen und diskriminierungsfreien Regeln geeinigt. Bei der Schaffung neuer Regeln hat jedes Mitglied eine Stimme. Entscheidungen werden im Konsens gefällt. Gemeinsames Ziel ist der weltweite Abbau von Handelshemmnissen. Mit ihren Transparenzmechanismen und der verbindlichen Streitbeilegung ist die WTO das Rückgrat der internationalen Handelsordnung. Unternehmen können sich bei internationalen Handelsgeschäften auf ein weltweites, einheitliches Regelwerk verlassen, das ungerechtfertigten Benachteiligungen und Handelsbarrieren entgegenwirkt. Bis der weltweite Handel aber von allen großen Hindernissen befreit und in jeder Hinsicht klar geregelt ist, müssen die 164 WTO-Mitglieder allerdings noch einen weiten Weg gehen. Viele wichtige Bereiche des Welthandels sind noch gar nicht oder nur in geringem Umfang multilateral geregelt (zum Beispiel Investitionen, Wettbewerb, digitaler Handel, öffentliches Auftragswesen, Dienstleistungshandel). Außerdem berufen sich viele Länder auf zahlreiche Ausnahmen und Sonderregelungen, etwa Indien, Brasilien und China.

Weitere Aufgaben der WTO und Initiativen

Die WTO hat nicht nur die Aufgabe, neue Regeln und Liberalisierungsschritte zu verhandeln, die moderne Handelsherausforderungen ansprechen. Sie soll auch für Transparenz im Welthandel sorgen, bestehende Verträge überwachen und Streitigkeiten zwischen den Mitgliedern schlichten. Die vielfältigen Aufgaben der WTO sowie Rechte und Pflichten der Mitglieder sind in mehreren Verträgen geregelt; zu den wichtigsten gehören das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT), das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) und das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte am geistigen Eigentum (TRIPS).

Das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA) und das Informationstechnologie-Abkommen (ITA I und II) sind sogenannte plurilaterale Abkommen, weil ihnen nur ein Teil der WTO-Mitglieder beigetreten ist. Darüber hinaus hat eine Reihe von WTO-Staaten im Jahr 2013 begonnen, ein neues Abkommen über den Dienstleistungshandel (Trade in Services Agreement, TiSA) zu verhandeln. Diese Verhandlungen und die Verhandlungen über ein plurilaterales Abkommen zur Beseitigung von Zöllen auf sogenannte Umweltgüter liegen derzeit auf Eis – obwohl in den letzten Monaten mehrere Global-Governance-Foren ihr Interesse an einer Wiederaufnahme der Verhandlungen bekundet haben.

Die WTO steht vor großen Herausforderungen

2001 wurde mit der Doha-Entwicklungsagenda eine große Verhandlungsrunde gestartet, um das Regelwerk der WTO zu modernisieren, neuen Marktzugang verbindlich zu vereinbaren und Entwicklungsländer besser in die internationalen Wertschöpfungsketten zu integrieren. Die Verhandlungen sind allerdings nach über zehn Jahren vor allem an Differenzen zwischen Industrieländern wie den USA und erstarkten Schwellenländern wie China und Indien gescheitert. Lediglich ein multilaterales Abkommen, wenngleich ein sehr wertvolles zur Vereinfachung der Zollverfahren (Trade Facilitation Agreement), konnte in der Doha-Runde erfolgreich ausverhandelt und Anfang 2017 in Kraft gesetzt werden. Zum weiteren Vorgehen besteht große Unsicherheit. Zu Bereichen wie Elektronischer Handel, Handel und Gender, Investitionserleichterungen und Kleinstunternehmen haben sich plurilaterale Gesprächs- und Verhandlungsformate etabliert, auf denen nun die Hoffnung ruht, eine Vorreiterrolle für den multilateralen Prozess zu spielen.

Streitschlichtungsmechanismus unter Druck

Der Streitschlichtungsmechanismus (Dispute Settlement Mechanism, DS) ermöglicht die strukturierte Beilegung von Handelskonflikten und fördert somit die Durchsetzung des WTO-Regelwerks. Mit 39 neuen Handelskonflikten stiegt die Zahl der Dispute im Jahr 2018 deutlich an. Das sind deutlich mehr als in den Vorjahren: sowohl 2016 als auch 2017 wurden nur 17 neue Streitfälle registriert. Im Jahr 2019 jedoch wurden nur 19 Fälle eingereicht und im Jahr 2020 nur fünf. Bis August 2021 wurden nur 8 neue Fälle eingereicht. Dies könnte an der aktuellen Krise der Streitschlichtung (s.u.) liegen.

Viele dieser Handelskonflikte sind hoch politisch. Aktuell blockieren die USA die Ernennung neuer Mitglieder für das Berufungsgremium des Mechanismus. Dies hat im Dezember 2019 zu einer Lähmung der wichtigsten Instanz des DS geführt und damit die Glaubwürdigkeit der gesamten WTO-Regeln in Frage gestellt. Die USA beklagen schon seit geraumer Zeit, dass die zweite WTO-Instanz über ihre Kompetenzen hinausgehen würde. Damit würde faktisch WTO-Recht geschaffen, dem die Mitglieder nicht ausdrücklich zugestimmt hätten. Sie kritisierten auch die lange Dauer der Bearbeitung von Streitschlichtungsfällen und dass Mitglieder des Berufungsgremiums gelegentlich auch nach ihrem Ausscheiden aus dem Gremium weiterhin Fälle bearbeiten durften. Unter der Trump-Administration gingen sie sogar so weit, einen 174-seitigen Bericht zu veröffentlichen, in dem sie das Gremium kritisierten und ihm u.a. vorwarfen, dass es in seinen Entscheidungen mehrere Begriffe und Verpflichtungen im Welthandelsrecht falsch auslege.

Reformen schrittweise angehen

Um den Stillstand bei der WTO zu beenden und eine Lähmung des DS zu verhindern, ist die Reform der WTO dringend geboten. Die EU und andere Mitglieder haben – teils gemeinsam – verschiedene Reformvorschläge vorgebracht. Diese gehen zum Beispiel auf die Kritikpunkte der USA am DS ein, um zunächst die Nachbesetzung der Berufungsinstanz zu ermöglichen und den Weg für tiefgreifendere Reformbemühungen frei zu machen. Weitere Reformvorschläge zielen auf effizientere Verfahren, bessere Regeltreue und einen objektiveren Ausgleich zwischen den verschiedenen Entwicklungsstufen der WTO-Mitglieder. Dabei geht es unter anderem darum, dass zukünftig Verpflichtungen und Privilegien von Mitgliedsstaaten von objektiven, wirtschaftlichen Kriterien abhängen und nicht von einer Selbsteinstufung als Entwicklungsland. Die B7 unter britischer Präsidentschaft empfahl einen dringenden G7-Arbeitsplan zur Streitschlichtung. Es bleibt abzuwarten, welche Fortschritte in dieser Frage unter der Führung von Dr. Ngozi Okonjo-Iweala bis zur MC12 erzielt werden können.