Der Inflation Reduction Act: Klimaschutz mit Haken

Nachdem in den USA monatelang um das ambitionierte Gesetzespaket „Build Back Better Act“ gerungen worden war – ein Kernelement der klima- und sozialpolitischen Agenda der Biden-Administration –, sorgte ein Kompromiss unter den Demokraten im Senat schließlich dafür, dass zumindest ein Teil dieser Ideen in Form des Inflation Reduction Act (IRA) umgesetzt werden konnte.

Dieser soll durch eine Kombination aus neuen Steuern für Unternehmen, verstärktem Steuervollzug und einer Reform der Preisgestaltung für verschreibungspflichtige Medikamente schätzungsweise 737 Milliarden US-Dollar an neuen Haushaltseinnahmen einbringen. Gleichzeitig stellt das Gesetz rund 369 Milliarden US-Dollar für Investitionen in den Klimaschutz und etwa 64 Milliarden US-Dollar für zusätzliche Ausgaben für die gesetzliche Gesundheitsvorsorge (Affordable Care Act bzw. „Obamacare“) zur Verfügung. Die Differenz von Einnahmen und Ausgaben soll Schätzungen zufolge dazu beitragen, das Haushaltsdefizit über die nächsten zehn Jahre um etwa 300 Milliarden US-Dollar zu reduzieren.

Steuerliche Förderung von Elektroautos

Im Mittelpunkt der Debatte in Deutschland und in der EU steht bisher die Neuregelung der Förderung von Elektroautos. Neue Elektroautos erhalten eine Steuergutschrift von bis zu 7.500 US-Dollar. Die Vorteile betreffen nur Limousinen mit einem Verkaufspreis von bis zu 55.000 US-Dollar und SUVs/Pickups mit einem Verkaufspreis von bis zu 80.000 US-Dollar.

Um (bis zunächst 2032) in den Genuss dieser Steuervorteile zu kommen, müssen E-Autos jedoch folgende Anforderungen erfüllen:

• Die Endmontage muss in Nordamerika erfolgt sein.
• Ab 2023 (beziehungsweise sobald das US-Finanzministerium und die US-Steuerbehörde ihre Umsetzungsrichtlinien veröffentlicht haben) müssen 40 Prozent der verwendeten kritischen (explorierten, weiterverarbeiteten oder recycelten) Batterie-Rohstoffe, wie z. B. Lithium, aus Nordamerika oder einem Land kommen, mit welchem die USA ein Freihandelsabkommen (FTA) hat. Diese Quote steigt jährlich um zehn Prozent, d. h. von 50 Prozent im Jahr 2024 auf 80 Prozent im Jahr 2027. Ab 2025 dürfen sie zudem nicht mehr aus Russland, China oder einer anderen „foreign entity of concern“ kommen. Ist diese Voraussetzung erfüllt, erhält die Käuferin oder der Käufer eine Steuergutschrift in Höhe von 3.750 US-Dollar.
• Die Batteriekomponenten eines Elektroautos müssen ab 2023 (beziehungsweise sobald die Umsetzungsrichtlinien vorliegen) zu 50 Prozent (basierend auf den Kosten) in Nordamerika hergestellt oder dort zusammengebaut werden. Dieser Anteil steigt bis 2029 auf 100 Prozent. Ab 2024 dürfen sie zudem nicht mehr aus Russland, China oder einer anderen „foreign entity of concern“ kommen. Auch bei Erfüllung dieser Voraussetzung kommt es zu einer Steuergutschrift in Höhe von 3.750 US-Dollar.

Beide Steuergutschriften zusammen ergeben die maximale Fördersumme von 7.500 US-Dollar. Insbesondere die Regelungen zu den Batterierohstoffen und -komponenten sollen dafür sorgen, in den Lieferketten unabhängiger von China zu werden.

Gänzlich neu unter dem IRA ist eine steuerliche Gutschrift von 4.000 US-Dollar für Gebrauchtwagen – „previously owned clean vehicles“ (§ 25E Internal Revenue Code). Ebenfalls neu ist eine Steuergutschrift für Nutzfahrzeuge („commercial clean vehicles“). Leichte Nutzfahrzeuge erhalten eine Steuergutschrift von bis zu 7.500 US-Dollar, schwere Nutzfahrzeuge bis zu 40.000 US-Dollar. Bei der Steuergutschrift für Nutzfahrzeuge fallen keine Vorgaben zur Endmontage in Nordamerika und zur Herkunft der Batterierohstoffe und -komponenten an.

In die Förderung von Elektroautos sollen über die nächsten Jahre schätzungsweise rund 7,5 Milliarden US-Dollar fließen.

Weitere Investitionen in den Klimaschutz

Die weiteren Förderungen im Rahmen des IRA umfassen unter anderem:

• 27 Milliarden US-Dollar für einen Fonds zur Verringerung von Treibhausgasemissionen zur Finanzierung von emissionsarmen und emissionsfreien Technologien zusammen mit Mitteln aus dem Privatsektor;
• 2 Milliarden US-Dollar an Zuschüssen für die Umrüstung von Automobilwerken auf die Produktion sauberer Fahrzeuge;
• 10 Milliarden US-Dollar an Steuergutschriften für Investitionen in Produktionsanlagen für saubere Technologien (Solaranlagen, Windturbinen, saubere Fahrzeuge usw.);
• 30 Milliarden US-Dollar in Form von Zuschuss- und Darlehensprogrammen für Staaten und Stromversorgungsunternehmen zur Steigerung der sauberen Stromerzeugung;
• 3 Milliarden US-Dollar an Zuschüssen zur Verringerung der Luftverschmutzung in Häfen;
• 500 Millionen US-Dollar für die Unterstützung des Defense Production Act für einheimische Solar-, Wärmepumpen- und Stromnetzkomponenten;
• Steuergutschriften für Technologien zur Speicherung und Sequestrierung von Kohlenstoff.

Local-content-Vorgaben sind brisant

Für die Biden-Administration ist der IRA ein wichtiges Element zur Erreichung ihrer Klimaziele. Mit dem Gesetz sollen die Emissionen in den USA bis 2030 um 40 Prozent gegenüber dem Referenzjahr 2005 gesenkt werden. Die Biden-Administration hat sich international zu einer Absenkung um 50-52 Prozent verpflichtet, was zusätzliche Maßnahmen erfordert. Diskutiert wird nun jedoch innerhalb der EU, inwiefern der IRA zu einer Verlagerung von Investitionen in die USA zu Lasten des Standorts EU führen könnte. Fakt ist, dass die USA schon vor Verabschiedung des IRA ein attraktives Ziel für ausländische Investoren waren, da gerade in den letzten Jahren die Energiepreise vergleichsweise niedrig waren. Hinzu kommen als positive Standortfaktoren unter anderem die Größe des Binnenmarktes und die Verfügbarkeit von Fachkräften.

Die deutsche Industrie sieht vor allem diejenigen Aspekte des Gesetzes kritisch, die europäische und andere ausländische Unternehmen benachteiligen. Dazu gehören die Kriterien für Steuergutschriften für Elektroautos, aber auch Buy-American- oder local-content-Anforderungen in anderen Bereichen. Diese Entwicklungen sind kein gutes Signal für die transatlantische Zusammenarbeit und stehen im Widerspruch zur vermeintlichen amerikanischen Politik des „Friendshoring“ sowie zum Drängen Washingtons, internationale Wertschöpfungsketten entlang geopolitischer Herausforderungen umzustrukturieren.

Transatlantische Taskforce soll Lösungen erarbeiten

Die EU-Kommission und die Bundesregierung zeigen sich sehr besorgt um mögliche Implikationen des IRA. EU-Binnenmarktkommissar Breton drohte mit einem WTO-Verfahren gegen die USA und auch der Vorsitzende des Handelsausschusses im Europäischen Parlament, Bernd Lange, hält ein solches Verfahren für richtig. Die EU-Kommission und die US-Regierung setzten Ende Oktober eine IRA Task Force zwischen Kommission (Kabinett von der Leyen) und Weißem Haus ein, die sich seither regelmäßig trifft und versucht, Lösungen zu finden, um die Diskriminierung europäischer Unternehmen im IRA gering zu halten. In Bezug auf die Steuergutschriften für Elektroautos wird beispielsweise darüber diskutiert, die EU, welche kein Freihandelsabkommen mit den USA hat, mit FTA-Partnern gleichzusetzen. Eine mögliche Stellschraube bieten die Umsetzungsrichtlinien der US-Behörden. Für die Implementierung der Steuergutschriften ist das US-Finanzministerium zuständig. Es ist jedoch nicht zu erwarten, dass es in der nächsten Zeit Änderungen am Gesetz selbst geben wird. EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen hat zudem als Ausgleichsmaßnahmen einfachere Regeln für staatliche Beihilfen für saubere Technologien sowie einen europäischen Souveränitätsfonds angekündigt.

Aus Sicht der deutschen Industrie ist es wichtig, dass die Durchführungsrichtlinien der US-Behörden zur Umsetzung des Gesetzes nun so großzügig wie möglich ausfallen. Es ist gut, dass hierfür eine eigene Task Force aufgesetzt wurde, um Lösungen und Ausnahmen für europäische Unternehmen zu verhandeln. Die EU und die USA sollten gleichzeitig unbedingt sicherstellen, dass dieser Streit nicht zu einem Handelskrieg führt. Europäische Vergeltungsmaßnahmen in Form von Zöllen würden den Konflikt weiter anfachen. „Buy European“-Regelungen gegen die USA – also das zu tun, was wir nicht nur in Bezug auf den IRA, sondern bereits seit Jahren kritisieren – können nicht die Lösung sein. Die Trump-Jahre haben uns gelehrt, dass es immer besser ist, miteinander statt übereinander zu reden. Handelskriege kennen keine Gewinner. Auch wäre im Falle einer EU-Klage leider nicht mit einer raschen und tatsächlich wirksamen Entscheidung durch die WTO zu rechnen.

EU muss ihre Antwort auf den IRA sorgfältig abwägen

Insgesamt sollte die EU eine vorsichtige handelspolitische Antwort auf den IRA wählen. Ein Subventionswettlauf würde zulasten der Steuerzahler und des Wettbewerbs insgesamt gehen. Zunächst gilt es, die US-Fördersumme für grüne Technologien, 369 Milliarden US-Dollar über zehn Jahre, ins Verhältnis zum jährlichen BIP der USA, etwa 23 Billionen, zu setzen. In der EU gibt es bereits zahlreiche Förderinstrumente und -initiative für die grüne Transformation, doch hat bisher kaum jemand einen umfassenden Überblick über diese Möglichkeiten auf europäischer und nationalstaatlicher Ebene. In jedem Fall muss es in der EU leichter für Unternehmen werden, Förderungen zu beantragen und zu erhalten. Auch dauern die Planungs- und Genehmigungsverfahren in Deutschland und der EU für neue Industrieanlagen, für Anlagen zur Energieerzeugung und für die dafür benötigten Infrastrukturen viel zu lange und stellen eine hohe Hürde für die rasche Hochskalierung alternativen Technologien dar.

Grundsätzlich gilt: Dem Klimawandel können wir nur sinnvoll begegnen, wenn wir an einem Strang ziehen. Transatlantische Kooperation statt Konfrontation muss auch im Bereich des Klimaschutzes das Leitprinzip bleiben.