Beilegung von Handelskonflikten trotz WTO-Schwäche

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Der Streitschlichtungsmechanismus der Welthandelsorganisation (WTO) ist nur noch eingeschränkt handlungsfähig, da die USA die Benennung von Mitgliedern in das Berufungsgremium verhindern. Dadurch fehlt die zentrale Entscheidungsinstanz zur Lösung von Handelskonflikten. Die EU hat darauf mit einer Überarbeitung der Durchsetzungsverordnung geantwortet und sich mit Handelspartnern auf eine Berufungsinstanz für eine „Koalition der Willigen“ verständigt.

Die Berufungsinstanz (Appellate Body, AB) ist in Artikel 17 des GATT 1994 und der darin enthaltenden WTO-Vereinbarung über die Streitbeilegung (Dispute Settlement Understanding, DSU) verankert. Seit Mitte Dezember 2019 ist der AB entscheidungsunfähig. Somit kann die WTO keine rechtskräftigen Urteile mehr fällen. Gerade in einer Zeit des zunehmenden Protektionismus und der Corona-bedingten Schwäche der Weltwirtschaft stellt die Unfähigkeit, Handelskonflikte beilegen zu können, eine große Belastung für den Welthandel dar. 

Ausweitung des handelspolitischen Spielraums der EU

Die Kritik am Streitschlichtungsmechanismus der WTO ist in einigen Punkten nach über 25 Jahren Praxis berechtigt. Die Europäische Union setzt sich daher für umfassende Reformen der WTO, einschließlich ihrer Streitschlichtung ein, um das multilaterale Handelssystem funktionsfähig zu halten (Die EU – Multilateralist aus Überzeugung).

Darüber hinaus hat die Europäische Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union im Dezember 2019 eine Änderung zur Durchsetzungsverordnung 654/2014 vorgeschlagen, um die Handlungsfähigkeit der EU auch ohne endgültige Entscheidung der WTO zu gewährleisten. Diese Verordnung legt fest, welche Maßnahmen die EU bei Verstößen gegen die internationale Handelsordnung ergreifen kann. Beispielsweise ist hier geregelt, dass bei Verstößen gegen das Welthandelsrecht Zollpräferenzen zurückgezogen und „zur Wiederherstellung des Gleichgewichts von Zugeständnissen“ neue und höhere Zölle verhängt werden können.

Im Oktober 2020 einigten sich der Europäische Rat und das Europäische Parlament auf Änderungen an der Durchsetzungsverordnung. Der Anwendungsbereich der Verordnung wurde erweitert. Derzeit kann die EU am Ende von Streitbeilegungsverfahren Gegenmaßnahmen in Form von Zöllen, mengenmäßigen Beschränkungen der Ein- oder Ausfuhr von Waren und Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Auftragsgabe anwenden. Nun wurde der Anwendungsbereich auf Gegenmaßnahmen im Bereich der Dienstleistungen und der harmonisierten Bereiche des geistigen Eigentums erweitert. Diese Regel ist für den Fall vorgesehen, dass (bilaterale oder multilaterale) Streitschlichtungsverfahren blockiert sind und die andere Partei gegen einen WTO-Panelbericht Einspruch erheben würde, der nicht vorankommt und auch einem vorläufigen Berufungsschiedsverfahren nicht zustimmen würde.

Reaktion auf die Kritik der USA

Die Blockade des Berufungsgremiums durch die USA hängt mit einer Reihe von Vorwürfen zusammen, die die USA an den Richtern und ihren Praktiken haben. Die EU hat jedoch proaktiv versucht, den USA die Hand zu reichen, indem sie auf ihre Kritik einging. In der neuen handelspolitischen Strategie legt die Europäische Kommission eine Reihe von Grundsätzen für die Streitschlichtung fest:

  • Die Richter sind nicht an Präzedenzfälle gebunden, sollten aber frühere Urteile berücksichtigen, die für den aktuellen Fall relevant sein könnten;
  • Die Rolle des Berufungsgremiums sollte sich strikt darauf beschränken, Rechtsfragen zu klären, die im Berufungsverfahren aufgeworfen werden;
  • Die Fristen sollten in allen Phasen der Fälle strikt eingehalten werden;
  • Die Reform des Streitschlichtungsmechanismus sollte die Regel des negativen Konsenses, die Unabhängigkeit des Berufungsgremiums und die zentrale Rolle der Streitschlichtungssäule im multilateralen System beibehalten.

Ende 2018 legte die EU zusammen mit 11 anderen WTO-Mitgliedern einen Reformvorschlag vor, in dem sie u.a. Folgendes empfiehlt:

  • Neue Regeln für ausscheidende AB-Mitglieder, die klarstellen, in welchen Fällen sie Verfahren abschließen dürfen;
  • Gewährleistung einer 90-Tage-Frist für den Abschluss von AB-Verfahren;
  • Klärung der Abgrenzung der Zuständigkeiten in Bezug auf die nationale Gesetzgebung;
  • Eine einheitliche Amtszeit für AB-Mitglieder von 6-8 Jahren;
  • Erhöhung der Zahl der AB-Mitglieder, um die Effizienz des Gremiums zu fördern.

Streitschlichtung einer „Koalition der Willigen“

Zusätzlich zu diesen innereuropäischen Reformen hat die Europäische Kommission sich mit ihren Handelspartnern auf ein gemeinsames, vorläufiges Vorgehen zur Beilegung von Handelskonflikten geeinigt. Mit Norwegen und Kanada traf die EU bereits 2019 Übereinkommen, welche die fehlende Berufungsinstanz bei der WTO bilateral ersetzen. Ende März 2020 mündeten diese beiden Abkommen im Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement (MPIA). Dieses gilt zunächst für die EU und 22 weitere Staaten (Australien, Benin, Brasilien, Chile, China, Chinesisch-Taipeh, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Hongkong, Island, Kanada, Kolumbien, Mexiko, Montenegro, Neuseeland, Nicaragua, Norwegen, Pakistan, Schweiz, Singapur, Ukraine und Uruguay), steht jedoch für alle interessierten Staaten offen. Seit August 2020 sind zehn Schiedsrichter ernannt worden, um Berufungen gegen WTO-Panelberichte im Rahmen des MPIA zu hören. Das MPIA wird die Berufungsinstanz der WTO in der Streitbeilegung nur solange ersetzen, bis eine multilaterale Lösung unter dem Dach der WTO gefunden wird.

Die deutsche Industrie bedauert, dass es den WTO-Mitgliedsstaaten nicht gelungen ist, sich auf eine konstruktive Reform des Streitschlichtungsmechanismus zu einigen. Die großen Erfolge des Multilateralismus bei der Stabilisierung des Welthandels, der Schaffung von Wohlstand und Versorgungssicherheit haben dadurch einen herben Rückschlag erfahren. Das Vorgehen der EU wird daher ausdrücklich begrüßt.