Effektiv und WTO-konform: Reform der EU-Antidumpingverfahren

In der WTO verpflichten sich ihre Mitglieder, einmal gesenkte und gebundene Zölle (WTO-Mitglieder fixieren ihre Zölle in sogenannten Listen, Schedules) nicht wieder anzuheben. Dies sorgt für Rechtssicherheit im internationalen Handel. Das WTO-Regelwerk für den Warenhandel, das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Trade and Tariffs, GATT), lässt jedoch auch Ausnahmen zu.

Artikel VI des GATT und das Übereinkommen zur Durchführung des Artikel VI erlauben WTO-Mitgliedern, gedumpte und subventionierte Waren mit einem Zoll – einem Antidumping- oder einem Antisubventionszoll (auch Ausgleichszoll genannt) – zu belegen, um faire Wettbewerbsbedingungen herzustellen. Voraussetzung ist, dass die Maßnahmen im Einklang mit dem Regelwerk der WTO sind. Antidumpingmaßnahmen gehören zu den sogenannten handelspolitischen Schutzinstrumenten.

Um einen fairen internationalen Wettbewerb zu gewährleisten, ist die deutsche und europäische Industrie auf effektive und ausgewogene handelspolitische Schutzinstrumente angewiesen, die faire und weltweit gleiche Wettbewerbsbedingungen für die in der EU ansässigen Hersteller und Importeure sicherstellen.

Antidumpingmaßnahmen gegen unfairen Handel

Von Dumping spricht man, wenn gleichartige Waren („like product“) auf dem Exportmarkt zu einem geringeren Preis angeboten werden als auf dem Heimatmarkt (Preisdumping). Dies gilt auch dann, wenn im Heimatmarkt die Waren unter ihren Vollkosten verkauft werden (Kostendumping), sofern die Vollkosten zuzüglich angemessenen Gewinnzuschlags höher sind als der Preis auf dem Exportmarkt.

Der Preis, der im Heimatmarkt des ausführenden Herstellers üblicherweise von unabhängigen Abnehmern gezahlt wird, wird auch als Normalwert bezeichnet („normal value“). Sollte der Preis auf dem Heimatmarkt zum Beispiel mangels lokaler Verkäufe nicht ermittelbar sein, oder die Vollkosten durch lokale Marktverzerrungen nur unzuverlässig oder unvollständig sein, müssen sie entsprechend ermittelt oder konstruiert werden. Erst dann lässt sich feststellen, ob die auf dem Exportmarkt verkaufte Ware billiger ist als der „ermittelte oder konstruierte Normalwert“ und insofern von Dumping gesprochen werden darf. Die WTO sieht hierfür zwei Methoden vor: Entweder bedient man sich der Exportpreise in ein anderes Drittland oder man zieht die Vollkosten (mit angemessenem Gewinnzuschlag) im Produktionsland heran. Die Differenz zwischen dem Normalpreis und dem Dumping-Preis wird als Dumping-Spanne bezeichnet.

Die Feststellung von Dumping allein ist allerdings noch keine hinreichende Begründung, um einen Antidumpingzoll zu erheben. Es muss darüber hinaus positiv festgestellt werden, dass dieses Dumping eine materielle Schädigung („material injury“) der Hersteller im Importland kausal herbeigeführt hat. Laut WTO-Regeln darf das Importland einen Schutzzoll auf das entsprechende Produkt erheben, um faire Wettbewerbsbedingungen wiederherzustellen. Dieser Antidumpingzoll darf dabei nicht höher sein als das Dumping selbst.

Reformbemühungen in der EU

Die Antidumping-Grundverordnung (AD-GVO) der EU ist seit 1995 in Kraft und wurde in den folgenden Jahren immer wieder nachgebessert. Im Frühjahr 2013 stieß die EU-Kommission (KOM) eine erneute Modernisierung der handelspolitischen Schutzinstrumente an. Im Jahr 2016 wurde die AD-GVO mit ihren zahlreichen Änderungen in einem vertikalen Kodifikationsprozess zusammengezogen – auch um Übersichtlichkeit bei den anstehenden Reformen zu gewährleisten. Die eigentliche Erneuerung der handelspolitischen Schutzinstrumente wurde dann, nach Vorschlägen der Kommission, vom Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat, in einem Methodenabschnitt (Ermittlung des Normalpreises als Grundlage von Antidumpingverfahren) und einem Modernisierungsabschnitt (Durchführung von Antidumpingverfahren) getrennt angegangen. Im Ministerrat (Rat) konnte jedoch lange keine Einigung (vor allem zur Lesser Duty Rule) gefunden werden. Erst im Februar 2017 konnte das Trilogverfahren eröffnet und im Dezember 2017 zu einer Einigung zwischen Kommission, EP und Rat geführt werden. Dieser stimmte der INTA, der EP-Ausschuss für internationalen Handel, in seiner Sitzung im Januar 2018 formell zu. Damit war der Weg für einen endgültigen Abschluss der Modernisierungsnovelle im Juli 2018 geebnet.

Die methodische Erneuerung 

Grund für die Reform war, dass Mitte Dezember 2016 ein entscheidender Vertragsartikel in Chinas WTO-Beitrittsprotokoll auslief. Hierin war festgelegt, dass chinesische Produzenten nachweisen mussten, dass die Preise ihrer Produkte unter Bedingungen fairen Wettbewerbs entstanden waren. Lag dieser Nachweis nicht vor, mussten die Importländer in AD-Untersuchungen nicht die Heimatpreise des Exportlands anlegen. Vielmehr konnten sie ihre Untersuchung und Berechnung der AD-Spanne auf Kostenstrukturen in anderen Exportmärkten basieren – die sogenannte Vergleichslandmethode („analog country methodology“). Um dem Vorwurf, China pauschal als Land ohne marktwirtschaftliche Strukturen zu behandeln, zu entgehen, verständigten sich die EU-Mitglieder auf eine differenziertere Methodik zur Ermittlung des tatsächlichen Preises in China.  Die nun geltende Produktionsfaktorenmethode wird auf alle Mitglieder der WTO bei vermuteten Verstößen angewandt. Bei Nicht-WTO-Mitgliedern bleibt es aber weiterhin bei der Vergleichslandmethode. Zudem wurde eine Reihe weiterer Anpassungen vorgenommen.

Aufgrund der Regelungen in der AD-GVO über die Bestimmung des Normalwerts für Länder ohne Marktwirtschaft in Antidumpingverfahren hatte China im Dezember 2016 Klage gegen die EU bei der WTO eingereicht. Im Juli 2017 wurde ein Panel einberufen. Nachdem der Panel-Report fertiggestellt wurde, bat China im Mai 2019 um Aussetzung des Verfahren. Diesem Ersuchen wurde im Juni 2019 stattgegeben. Am 15. Juni 2020 erloschen gemäß des WTO-Regelwerks die Befugnisse des Panels. Der Streit gilt somit als beendet, da das Panel nicht aufgefordert wurde, seine Arbeit wieder aufzunehmen. Diese Entwicklung sorgt für Rechtssicherheit für die EU, da die AD-GVO damit WTO-konform sein dürfte. Der finale Panel-Report wird allerdings nicht veröffentlicht.

Position der deutschen Industrie

• Die Reform des Antidumpinginstrumentariums war von großer Bedeutung für die deutsche Industrie. Insgesamt wird das Instrument als grundsätzlich wirksam angesehen.
• Die deutsche Industrie steht zahlreichen Drittlandsanbietern gegenüber, die erhebliche Marktanteilsgewinne durch gedumpte und/oder subventionierte Niedrigpreise anstreben. Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen stellen somit für die betroffenen Branchen das zentrale Instrument dar, sich vor unfairem Marktverhalten zu schützen.
• Vor einer erneuten Reform des AD-Instrumentariums sollte eine genaue Analyse seiner Effektivität vorgenommen werden, die Konsultationen mit der produzierenden, verarbeitenden, exportierenden und importierenden Wirtschaft einschließt. Bisher fehlen in vielen Sektoren der deutschen Wirtschaft einschlägige Erfahrungswerte.
• Die Einführung der Berichtspflicht durch die europäische Kommission im Fall Chinas war richtig und wichtig. Dennoch bleibt der Nachweisaufwand in Einzelfällen sehr hoch. Die EU sollte weitere Berichte über Marktverzerrungen veröffentlichen.
• Die Parallelität von Antidumping- und Antisubventionsverfahren ist zu begrüßen. Grundsätzlich bleibt es allerdings schwierig, die nötigen Beweise für Subventionen bereitzustellen. Ein wesentliches Ziel sollte es daher zukünftig sein, mehr Transparenz über Subventionen in Drittstaaten zu schaffen.
• Die Verkürzung der Verfahren ist für die meisten Wirtschaftsbeteiligten positiv. Da gerade viele kleine Unternehmen nach wie vor aufgrund des hohen administrativen Aufwands vor AD-Verfahren zurückschrecken – trotz SME Helpdesk –, wäre eine weitere Entschlackung und Straffung der Verfahren begrüßenswert. Die Kommission muss dabei sicherstellen, dass Antragstellern und interessierten Parteien auch in Zukunft gleichermaßen ausreichend Zeit zur Verfügung gestellt wird, um ihre Interessenlage einzubringen und sich auf etwaige Zölle einstellen zu können.
• Handelsschutzmaßnahmen sollten vor ihrem Auslaufen auf Antrag eines Unionsherstellers oder wenn nötig von Amts wegen überprüft werden und, soweit wegen Fortbestand der weltweiten Marktverzerrungen erforderlich, verlängert werden können.
• Eine Ausweitung des Antidumpinginstrumentariums auf Dienstleistungen sollte ergebnisoffen geprüft werden.
• Wünschenswert wäre es zu untersuchen, ob Umwelt- und Sozialkosten auch bei der Ermittlung des Normalwerts berücksichtigt werden können, auch in Hinblick auf WTO-Rechtskonformität.

Einheitliche Schutzklauseln für die künftigen Freihandelsabkommen der EU

Mitte März 2019 trat zudem eine horizontale Verordnung der EU in Kraft, welche die Anwendung von Schutzmaßnahmen in den Freihandelsabkommen der EU vereinheitlichen soll. Entsprechende Regelungen sind in den Abkommen mit Japan, Singapur und Vietnam vorgesehen und sollen in alle noch zu verhandelnden Freihandelsverträge eingearbeitet werden. Der Verordnungsentwurf wurde ausschließlich aus bestehenden Vertragswerken zusammengestellt.