Langer Atem gefragt – Die Freihandelsabkommen der EU

In der Handelspolitik bleibt für die EU die Liberalisierung und Regelsetzung über die Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO) der Königsweg. Doch die Hüterin des Welthandels steckt in der Krise. Während die WTO an der Krisenbewältigung und Reform ihrer Mechanismen arbeitet, gewinnt der Abschluss von Freihandelsabkommen (Free Trade Agreements, FTAs) weiter an wirtschaftlicher und politischer Bedeutung. Denn längst hat sich abgezeichnet, dass umfassende Verhandlungsrunden wie die Doha-Entwicklungsagenda, kaum zum Abschluss zu bringen sind. Die Verhandlungen enthalten zu viele Regelungsbereiche und die Ziele sind zu ambitioniert gesteckt, als dass die inzwischen 164 Mitglieder einen Konsens finden könnten. Umso mehr sind FTAs für die EU eine unverzichtbare Ergänzung zum multilateralen System. Das jüngste Positivbeispiel ist das im Mai 2024 in Kraft getretene Abkommen der EU mit Neuseeland. Durch das Freihandelsabkommen können EU-Unternehmen voraussichtlich ab dem ersten Jahr der Anwendung jährlich rund 140 Millionen Euro an Zöllen einsparen. Es wird zudem erwartet, dass der bilaterale Handel innerhalb eines Jahrzehnts um bis zu 30 Prozent zunehmen wird, wobei die jährlichen Ausfuhren der EU um bis zu 4,5 Milliarden Euro steigen könnten. Außerdem enthält das Abkommen ehrgeizige Nachhaltigkeitsverpflichtungen, darunter die Einhaltung des Pariser Klimaabkommens und der grundlegenden Arbeitnehmerrechte (Kernarbeitsnormen der ILO). Da mit diesem modernen Abkommen mehrere Bereiche (deep & comprehensive) ausverhandelt wurden, ermöglicht es besseren Marktzugang für Unternehmen und stärkt die Wettbewerbsfähigkeit auf beiden Seiten. Gleichzeitig ist angesichts der aktuell unwägbaren geopolitischen und geoökonomischen Situation klar, dass der Abschluss von Freihandelsabkommen wie diesem vorerst die Ausnahme bleiben wird.

Im Sinne der European Economic Security Strategy der EU-Kommission sollen mehr moderne Handelsabkommen mit einer Reihe weiterer Länder abgeschlossen werden, bspw. mit den Philippinen, Thailand, Indonesien oder Indien. Mit Indien werden auch ein Investitionsschutzabkommen und ein Abkommen über geografische Herkunftsangaben verhandelt. Die Verhandlungen dauern oft viele Jahre. Gründe für die Verzögerungen sind die große Zahl an verschiedenen Verhandlungsgebieten, politische Veränderungen wie Regierungswechsel, Krisen wie die Corona-Pandemie und begrenzte personelle Ressourcen der Verhandlungsteams. 20 Jahre hat es gedauert, bis sich die Europäische Kommission im Juni 2019 mit den Mercosur-Staaten auf ein FTA einigen konnte. Aktuell ist ein schneller Abschluss sehr unwahrscheinlich. Sollte es vielmehr notwendig werden, das Abkommen neu zu verhandeln, müsste die EU-Kommission möglicherweise die EU-Mitgliedstaaten um ein formelles Verhandlungsmandat bitten ˗ damit wären allerdings die Hoffnungen auf ein möglichst zeitnahes Abkommen verloren.

Die FTAs der EU unter anderem mit Kanada, Japan und Singapur oder Neuseeland zielen nicht nur darauf ab, Zölle abzubauen. Es handelt sich vielmehr um breit angelegte Abkommen, die mit modernen Standards die wirtschaftlichen Beziehungen umfassend regeln (deep & comprehensive). Der Umfang der Vereinbarungen geht dabei weit über den Regelungsbereich der WTO-Vereinbarungen hinaus. Sie regeln den Marktzugang durch den Abbau nicht-tarifärer Handelshemmnisse (beispielsweise durch regulatorische Zusammenarbeit) sowie die Liberalisierung von Dienstleistungsmärkten. Die Abkommen verbessern den Zugang der Unternehmen zu öffentlichen Beschaffungsmärkten. Auch wird im Rahmen von FTA-Verhandlungen über Wettbewerbsregeln, den Schutz ausländischer Direktinvestitionen und Nachhaltigkeitsfragen (Arbeitsrechte und Umweltschutz) gesprochen. Die älteren Abkommen mit Chile und Mexiko, die im Gegensatz zu den umfassenderen neuen FTAs nur grundlegende Wirtschaftsaspekte enthielten, werden aktuell modernisiert. Mit Chile gibt es ein Assoziierungsabkommen, das jetzt durch zwei parallele Rechtsinstrumente ergänzt wird: ein Fortgeschrittenes Rahmenabkommen und ein Interimshandelsabkommen, die beide im Dezember 2023 unterzeichnet wurden. Zur Modernisierung des Abkommens zwischen der EU und Mexiko haben beide Seiten bereits 2018 eine grundsätzliche Einigung erzielt. Eine Unterzeichnung steht allerdings noch aus.

Europäische Rechtsprechung klärt Zuständigkeiten und Ratifizierungsprozesse

Das Aushandeln von FTAs in der EU ist in den letzten Jahren zunehmend zu einem politischen Kräftemessen geworden. Gut in Erinnerung sind die Auseinandersetzungen um das gescheiterte FTA der EU mit den USA (TTIP). Die jahrelangen Verhandlungen der EU mit Kanada waren im Gegensatz zu den TTIP-Verhandlungen zwar erfolgreich und haben zur vorläufigen Anwendung des Abkommens geführt (CETA). Für ein umfassendes Inkrafttreten steht noch die Ratifizierung durch die Parlamente einzelner EU-Mitgliedstaaten, u.a. Frankreich, aus. Aber das monatelange Tauziehen der politischen Akteure hat die Effizienz und Verlässlichkeit der europäischen Entscheidungsprozesse in der Handelspolitik erheblich infrage gestellt. Die internationale Glaubwürdigkeit und Durchsetzungskraft der EU wurden beschädigt. Umso besser für zukünftige Verhandlungsprozesse, dass durch wichtige Gerichtsurteile mehr Klarheit für die Handelspolitik geschaffen werden konnte. Mit dem Gutachten des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) vom Mai 2017 über das FTA mit Singapur wurde klargestellt, welche Regelungsbereiche eines FTA in die alleinige Zuständigkeit der EU fallen und welche Themen die Zustimmung der einzelnen Mitgliedsstaaten erfordern. Vor dem Urteil wurden alle FTAs sowohl durch die EU als auch durch die einzelnen Mitgliedsstaaten ratifiziert. Seit dem Urteil ist die Zustimmung der Mitgliedsstaaten nur noch dann notwendig, wenn Teile des Abkommens in die gemischte Zuständigkeit fallen. In Deutschland stimmen in solchen Fällen der Bundestag und gegebenenfalls der Bundesrat (Zustimmungsgesetz bzw. Einspruchsgesetz) über die Abkommen ab. Im Mai 2019 hat der EuGH außerdem anhand von CETA entschieden, dass im Rahmen europäischer FTAs auch Regelungen zum Investitionsschutz vereinbart werden können. Auch über diese Frage bestand monatelang Unklarheit.

Die Politik folgt richterlichen Vorgaben

Die EU folgt den Vorgaben des EuGH und gestaltet FTAs mittlerweile möglichst so aus, dass sie in alleiniger EU-Kompetenz liegen. Regelungsbereiche, bei denen Zuständigkeiten der Mitgliedsstaaten berührt werden, müssen durch diese FTAs dann unangetastet bleiben. Deshalb werden nun Bereiche wie Investor-Staat-Schiedsverfahren und Portfolioinvestitionen zukünftig in separaten Abkommen behandelt. Durch die klare Aufteilung der Themen auf unterschiedliche Abkommen können die FTAs schneller und zuverlässiger durch die europäischen Gesetzgeber ratifiziert und in Kraft gesetzt werden. So wurde inzwischen bei den Abkommen mit Japan, Singapur und Vietnam verfahren (CETA ist weiterhin ein umfassendes Abkommen). Das FTA mit Singapur konnte auf diese Weise im November 2019 in Kraft gesetzt werden. Beim Investitionsschutzabkommen mit dem südostasiatischen Partner muss hingegen gebangt werden, ob es jemals die notwendige Unterstützung aller EU-Mitgliedsstaaten bekommen wird. Mit Vietnam hat die EU sowohl ein Handelsabkommen als auch ein Investitionsschutzabkommen verhandelt und 2019 unterzeichnet. Nachdem Vietnam Forderungen der EU zur Beachtung internationaler Arbeitsstandards zugestimmt hatte, stimmte das Europäische Parlament im Februar 2020 dem Handelsabkommen zu. Der Europäische Rat folgte im März 2020 und das Handelsabkommen trat zum August 2020 in Kraft. Das Investitionsschutzabkommen muss hingegen durch die Mitgliedstaaten ratifiziert werden, bis Oktober 2023 hatten dies 16 Länder getan.

Wo die Handelsvereinbarungen integraler Bestandteil von politischen Assoziationsabkommen sind (z.B. Ukraine, Mexiko, Mercosur etc.), ist eine getrennte Behandlung der verschiedenen Regulierungsbereiche allerdings nicht möglich. Diese Verträge bleiben schon allein aufgrund der außen- und sicherheitspolitischen Bestandteile in gemischter Zuständigkeit (die EU-Verhandlungen mit Mercosur basierten auf einem rund 20 Jahre alten Mandat und enthalten keine Investor-Staat-Schiedsverfahren). Nach der Ratifizierung durch den Rat der Europäischen Union und des Europäischen Parlamentes können die Vertragsbestandteile eines gemischten Abkommens, die in alleiniger EU-Zuständigkeit liegen, auf Entscheidung des Rates vorläufig angewendet werden. Deshalb konnte CETA bereits im September 2017 weitestgehend in Kraft treten

Ein differenziertes Vorgehen bei der Ratifizierung bedeutet dabei keineswegs, dass den so verabschiedeten FTAs demokratische Legitimität fehlt. Die Kompetenz für die gemeinsame Handelspolitik liegt bei der EU; seit dem Vertrag von Lissabon müssen Handelsabkommen zudem vom Europäischen Parlament ratifiziert werden. Dennoch sollten für eine gut informierte öffentliche Debatte die Parlamente der Mitgliedsstaaten rechtzeitig und umfassend über FTA-Verhandlungen unterrichtet werden. Zu einem transparenten Verhandlungsprozess gehört auch die Veröffentlichung der Verhandlungsmandate der Europäischen Kommission. Die Kommission scheint im Grundsatz dieser Linie folgen zu wollen. Das letzte Wort bei der Ausgestaltung der Verträge hat allerdings der Rat der EU, der noch keine klare Linie dazu beschlossen hat.