Für einfache Ursprungsregeln: Zollsenkungen an den Außengrenzen nutzbar machen

Die Zahl an bilateralen und plurilateralen Handelsabkommen steigt kontinuierlich. Im Juni 2021 waren 349 solcher Abkommen bei der Welthandelsorganisation (WTO) registriert und in Kraft. Ein Großteil hiervon sind Freihandelsabkommen (Free Trade Agreement, FTA). Die EU ist weltweit die eifrigste Verhandlerin solcher Abkommen. Im Juli 2018 unterzeichnete sie mit Japan ihr bislang größtes Freihandelsabkommen (JEFTA). Die Einsparungen durch das Abkommen für EU-Exporteure bezifferte die EU dabei auf jährlich rund eine Milliarde Euro.

Der Erfolg von FTAs misst sich allerdings ganz entscheidend an ihrer Umsetzung. FTAs liberalisieren den Handel zwischen den Vertragsparteien. Die jeweiligen Außenzölle werden hingegen nicht harmonisiert. Bislang ist es in FTAs üblich, mit Hilfe präferenzieller Ursprungsregeln (Preferential Rules of Origin, PRoO) sicherzustellen, dass in erster Linie die FTA-Partner und nicht Drittländer die Präferenzzölle nutzen können. Entsprechend werden Ursprungsregeln in unzählige Listenregeln gegossen. Die jeweiligen Regeln legen fest, unter welchen Bedingungen eine Ware in den Genuss des geringeren Zollsatzes kommen kann.

Die Verwaltung von Ursprungsregeln ist kostenintensiv 

PRoO werden in jedem FTA neu ausgehandelt. Die entsprechenden Ursprungsprotokolle sind stark individualisiert und oft sehr umfangreich. Das Ursprungsprotokoll des Freihandelsabkommens der EU mit Singapur umfasst beispielsweise 101 Seiten. Erfahrungen der deutschen Industrie zeigen, dass die bürokratischen Kosten für den Herkunftsnachweis der Ware durchschnittlich zwei bis sechs Prozent des Warenwertes betragen. Die Wirtschaft sieht PRoO daher kritisch. Gerade für KMU übersteigt der Aufwand häufig potenzielle Ersparnisse der Präferenzzölle, sodass sie weiter den Meistbegünstigungszoll der WTO nutzen. Die mühsam ausgehandelten und scheinbar günstigeren Präferenzzölle werden von Unternehmen dann nicht in Anspruch genommen.

Immer tiefere und globalere Wertschöpfungsketten verschärfen dieses Problem: Je häufiger einzelne Komponenten einer Ware Zollgrenzen überschreiten, desto vielfältiger und zahlreicher sind die Regeln, die zu Präferenzen berechtigen. Diese Hürde kann nur durch einfachere und harmonisierte Ursprungsregeln beseitigt werden.

Einfache Ursprungsregeln eröffnen Handelspotenziale

Der Nutzen einfacher Regeln ist bezifferbar. Im Januar 2018 veröffentlichte die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) einen gemeinsamen Bericht mit dem schwedischen Handelsverband Kammerskollegium. Zwischen 2009 und 2013 gingen der EU demzufolge 72 Milliarden Euro allein dadurch verloren, dass Exporteure aus der EU nicht die ausgehandelten Präferenzzölle nutzten. Besonders die FTA mit der Schweiz und Korea stechen hier mit einem unerfüllten Handelspotenzial von 47 Prozent negativ heraus. Das bedeutet, dass für fast die Hälfte aller Ausfuhren die ausgehandelten Präferenzzölle nicht in Anspruch genommen wurden.

Die EU veröffentlichte im November 2017 einen Bericht, in dem sie die niedrige Nutzungsrate von FTA problematisiert. Die Kommission vermutet, dass unter anderem Informationsmangel und aufwendige Ursprungserbringung die Ursache sind. Um Abhilfe zu schaffen, sollen Informationen besser aufbereitet und digitale Instrumente geschaffen werden, um Unternehmen bei der Nutzung von FTA zu unterstützen. In einem Bericht von 2019 zur Umsetzung von Freihandelsabkommen geht die Kommission auf die Probleme von KMU bei der Nutzung von FTAs ein. Die Veröffentlichung von Leitfänden zu unterschiedlichen Themen sowie die Schaffung des Online-Portals Acsess2Markets sollen hier Abhilfe schaffen und es gerade kleinen und mittleren Unternehmen ermöglichen, Hindernisse zu bewältigen und FTAs vermehrt anzuwenden.

Die Nutzungsrate von FTA könnte deutlich verbessert werden, indem in Zukunft einfache Ursprungsregeln in FTAs verankert werden. Der BDI fordert aus diesem Grund eine Vereinfachung der Ursprungsregeln, idealerweise durch eine zusätzliche industrieübergreifende Regel, die für alle Produkte gilt. Zudem sollten die Zollbehörden des Herkunftslandes einen Warenpass ausstellen, der vorgezeigt werden könnte, wenn das Importland die Herkunft der Waren anzweifelt. Statt sensible Daten über Produktionsverfahren und Herstellungsorte weiterzugeben, könnte so einfach die Herkunft verifiziert werden. Auch könnte die Zollabwicklung durch digitalisierte Prozesse weiter erleichtert werden, beispielsweise durch die Organisation von Aus- und Einfuhranmeldungen über Online-Portale. Die deutsche Industrie befürwortet außerdem eine harmonisierte Berechnung des Zollwertes. Hier gelten zwar nominell gleiche Regeln, diese werden aber international sehr unterschiedlich interpretiert.