Protektionismus schadet: Wie Staaten ihre Märkte abschotten

Protektionistische Maßnahmen können verschiedenste Formen annehmen. Dazu zählen beispielsweise Zölle, Lizenzverfahren für Im- und Exporte, komplexe Zulassungsverfahren sowie Zwangsvorgaben für lokale Wertschöpfung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge oder der Marktzulassung.

Die Politik greift zu solchen Mitteln, um einheimische Unternehmen besser zu stellen, Produktion und Weiterverarbeitung im eigenen Land zu fördern sowie Arbeitsplätze zu schaffen. Für lokale Unternehmen und Konsumenten endet Marktabschottung aber oftmals in einer sinkenden internationalen Wettbewerbsfähigkeit, in einer geringeren Angebotsvielfalt und in überteuerten Preisen.

Zölle: Stolpersteine im Welthandel

Zölle sind Abgaben, die beim Import (Importzoll) oder beim Export (Exportzoll) von Waren erhoben werden. Über Jahrzehnte hinweg war ein deutlicher Abwärtstrend im durchschnittlichen weltweiten Zollniveau zu beobachten. Dieser Trend könnte jetzt ein Ende finden. In vielen Sektoren gibt es zudem immer noch hohe Spitzenzölle. In der EU werden beispielsweise laut Daten der Welthandelsorganisation (WTO) bei Milchprodukten Zölle von bis zu 258 Prozent erhoben. In den USA erreichen Spitzenzölle bei Getränken und Tabak bis zu 350 Prozent. Betroffen von derart hohen Zöllen sind aber auch klassische Industriesektoren. In Indien werden zum Beispiel auf bestimmte Textilprodukte Spitzenzölle von bis zu 88 Prozent verlangt. Gerade in Schwellen- und Entwicklungsländern erschweren noch recht hohe Durchschnittszölle den internationalen und regionalen Handel. So wendet China durchschnittliche, bei der WTO gebundene, Zölle von 9,8 Prozent an, bei Indien sind es 17,1 Prozent und in Nigeria 12,1 Prozent.

Nicht-tarifäre Handelshemmnisse – neue und alte Barrieren im Welthandel

Nicht-tarifäre Handelshemmnisse (Non-Tariff Barriers, NTB) bezeichnen alle Politikmaßnahmen, die Handelsströme einschränken können, aber keine Zölle darstellen. Es lassen sich drei Arten von NTB unterscheiden:

1. NTB auf Importe: Dazu zählen unter anderem Importquoten, Importbeschränkungen, Importlizenzen, Zollverfahren- und Verwaltungsgebühren.
2. NTB auf Exporte: Dazu gehören Exportsteuern, Exportquoten, Exportverbote und andere Exportbeschränkungen.
3. NTB in der inländischen Wirtschaft: Dies sind Maßnahmen, die hinter der Grenze auferlegt werden. Sie umfassen unter anderem Offenlegungspflichten für sensible Unternehmensdaten, Joint-Venture-Zwang, technische Standards, Steuern oder andere Abgaben sowie inländische Subventionen.

Protektionismus auf dem Vormarsch

Die WTO erfasst seit Oktober 2008 regelmäßig neue protektionistische Maßnahmen ihrer Mitglieder. Im Zeitraum von Oktober 2008 bis Oktober 2019 leiteten die Mitglieder der WTO insgesamt 1.654 handelsbeschränkende Maßnahmen ein. Von Mai bis Oktober 2019 ergriffen die G20 Staaten allein restriktive Maßnahmen auf ein geschätztes Handelsvolumen von 460,4 Milliarden US-Dollar. Das ist das zweithöchste Volumen seit Beginn der Berechnung im Jahr 2012. Vor zwei Perioden – also von Mai bis Oktober 2018 – war sogar ein Handelsvolumen von 480,9 Milliarden US-Dollar betroffen.

Die Stillstands- und Rückführungsverpflichtung gegen Protektionismus der G20 trug maßgeblich dazu bei, dass während der letzten Finanz- und Wirtschaftskrise eine Protektionismus-Spirale wie während der Großen Depression der 1930er Jahre verhindert werden konnte. Seit der Wahl von Donald Trump zum US-Präsidenten spitzt sich der Handelskonflikt zwischen den USA und China weiter zu; und Protektionismus wird immer salonfähiger.

Handelspolitische Schutzmaßnahmen für einen fairen Wettbewerb

In jüngeren Berichten unterscheidet die WTO präziser zwischen handelsbeschränkenden Maßnahmen und handelspolitischen Schutzinstrumenten. Die Anwendung von handelspolitischen Schutzinstrumenten erlaubt die WTO grundsätzlich. Sie sollen dazu dienen, unfairen Wettbewerb auszugleichen oder bei bedrohlich steigenden Importzuwächsen einer Industrie eine Atempause zu gewähren, um Strukturreformen vornehmen zu können. Auch im Falle einer Gefährdung der nationalen Sicherheit, der Umwelt oder der menschlichen Gesundheit können Schutzzölle erhoben werden. Diese Faktoren dürfen allerdings nicht als Vorwand benutzt werden, um internationalen Handel zu erschweren. Die Maßnahmen müssen außerdem im Einklang mit dem Regelwerk der WTO stehen. Dass dies nicht immer der Fall ist, belegt eine Vielzahl an Streitschlichtungsfällen bei der WTO, die im Jahr 2018 mit 39 einen Spitzenwert erreichte. Im Jahr 2019 verzeichnete die WTO 19 Streitfälle.

Mit Transparenz und Streitschlichtung gegen Protektionismus

Die WTO wendet sich mit verschiedenen Instrumenten gegen protektionistische Maßnahmen und kontrolliert damit die Einhaltung ihrer Handelsregeln. Dazu gehören insbesondere der Mechanismus zur Überprüfung der Handelspolitik (Trade Policy Review Mechanism, TPRM), die Berichte des WTO-Generaldirektors sowie das integrierte Portal der WTO zu Handelsmaßnahmen (Integrated Trade Intelligence Portal, I-TIP).

Die genannten Instrumente führten bereits zu mehr Transparenz, da sie aufzeigen, wo Staaten protektionistische Maßnahmen ergriffen haben. Wirkliche Konsequenzen gibt es für die Staaten aber nicht. Es handelt sich eher um „naming and shaming“-Mechanismen. Wirksamer ist der Streitschlichtungsmechanismus (Dispute Settlement, DS) der WTO. Im DS können WTO-Mitglieder im Fall des Verstoßes gegen WTO-Regeln gegen andere Mitglieder vorgehen. Beim DS wird durch bilaterale Konsultationen und durch die Einsetzung von Panels (erste Instanz) zunächst versucht, eine einvernehmliche Lösung zu finden, in zweiter Instanz kann eine Partei in Berufung gehen. Vor dem sogenannten Berufungsgremium (Appellate Body) wird die Panelentscheidung nochmals überprüft. Am Ende können Handelssanktionen stehen, wenn das betreffende Land die regelwidrigen Maßnahmen nicht fristgerecht korrigiert.

Die USA werfen dem Berufungsgremium vor, mit seinen Entscheidungen regelmäßig über das im Konsens der WTO-Mitglieder entschiedene Vertragsrecht hinauszugehen und damit neues Recht zu schaffen. Deswegen blockiert die US-Regierung derzeit die Nachbesetzung dieses wichtigen Gremiums. Ist bis Dezember 2019 keine Nachbesetzung der offenen Posten beschlossen, steht die Streitschlichtung vor dem Aus. Letztlich hat jeder Handelskonflikt das Potenzial zu eskalieren, wenn er nicht in einem regel-basierten Prozess gelöst und WTO-Recht effektiv durchgesetzt werden kann. Eine Blockade würde einen Grundpfeiler der WTO und damit die Glaubwürdigkeit des gesamten multilateralen Handelsrechts aushöhlen.

Der BDI setzt sich aktiv für eine gestärkte und voll funktionsfähige WTO sowie den Abbau von Protektionismus ein. Zentral dabei sind folgende Forderungen:

• Verbesserung der WTO-Überwachungsinstrumente: Das WTO-Sekretariat sollte im Rahmen der Transparenzmaßnahmen deutlicher und klar wertend auf Fehlentwicklungen hinweisen.
• Instandhaltung und Stärkung des Streitschlichtungsmechanismus: Vor allem der Aufwand und die Dauer im DS-Verfahren müssen reduziert und die Streitschlichtungskapazitäten der WTO ausgebaut werden. Wichtig ist zudem, die offenen Posten im Berufungsgremium zügig zu besetzen. Dabei müssen US-Kritikpunkte aufgegriffen werden. Solange keine Lösung absehbar ist, muss ein Plan B entwickelt und umgesetzt werden, beispielsweise Berufungsverfahren basierend auf Artikel 25 der DS-Übereinkunft.
• Abbau der protektionistischen Maßnahmen: Die G20-Länder müssen sich verpflichten, jede neue Handelsrestriktion und jede wiederholt auftretende Barriere öffentlich zu begründen. Das Thema muss wieder oben auf die Agenda der G20-Gipfeltreffen. 
• Rückkehr zu multilateralen Verhandlungen: Die WTO sollte als multilaterale Plattform wieder stärker in den Vordergrund von Verhandlungen gestellt werden. Plurilaterale Abkommen können ein Zwischenschritt dahin sein.