Die Industrie macht Wettbewerb möglich und Vergabeverfahren praktikabel
Empfehlungen für die 20. Legislaturperiode
Ein marktwirtschaftlicher Ordnungsrahmen mit offenen Märkten und tragfähigem Wettbewerb ist eine wesentliche Voraussetzung für Wertschöpfung, Wachstum, Innovation und Beschäftigung in der Volkswirtschaft. Aufgabe des Staates ist es, Rahmenbedingungen zu schaffen und zu sichern, die Wettbewerb zulassen, Produktvielfalt fördern und großen Spielraum für Innovationen gewährleisten. Dies gilt gleichermaßen im Kartellrecht, im Gewerblichen Rechtsschutz und bei der Vergabe öffentlicher Aufträge. Im Vergaberecht ist ein offener Wettbewerb um öffentliche Aufträge in transparenten und nichtdiskriminierenden Verfahren erforderlich. In den Bereichen der Daseinsvorsorge müssen faire Wettbewerbsbedingungen zwischen kommunalen und privaten Anbietern gelten.
In Zeiten von Industrie 4.0 und kommenden Zukunftstechnologien müssen die richtigen Rahmenbedingungen für Unternehmenswachstum und Kooperationen hergestellt und unnötige bürokratische und administrative Belastungen abgebaut werden. Bei der Diskussion um digitale Ökosysteme geht es aktuell darum, in Deutschland und Europa die optimalen Bedingungen für die Entstehung von international wettbewerbsfähigen Digitalkonzernen zu schaffen, die Fachkräfte anziehen und ganz neue Innovationszyklen und Geschäftsmodelle in Gang setzen. Die tatsächlichen Folgen der Corona-Pandemie – und des Kriegs in der Ukraine sind noch nicht in allen Facetten absehbar. Es ist nicht auszuschließen, dass die Folgen der Krisen auch struktureller Natur sein werden. Aus Sicht des BDI müssen selbstverständlich die Grenzen des Kartellrechts eingehalten werden. Allerdings muss in der Krise über befristete klare gesetzliche Bereichsausnahmen für die besonders betroffenen Sektoren wie auch über Instrumente wie "Strukturkrisenkartelle" nachgedacht werden. Die Industrie braucht eine Ausrichtung der Wirtschaftsverfassung und Wettbewerbsordnung an den bislang geltenden Grundsätzen.
Hierzu gehören auch ein klares Bekenntnis und ein Festhalten am bewährten Schutz des geistigen Eigentums auf nationaler und internationaler Ebene. Immaterielle Vermögenswerte und deren Schutz sind für Innovation und damit für die Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands und Europas elementar. Gerade in der COVID-19-Pandemie erwies sich der Schutz geistigen Eigentums als Garant für eine schnelle Verfügbarkeit von neuartigen Impfstoffen. Ohne einen effektiven Schutz solcher Entwicklungen würden die Triebfeder für Innovationen lahmgelegt und die Forschungsanstrengungen in den Innovationszentren ausgebremst.
Für einen wettbewerblichen und praxistauglichen Rechtsrahmen braucht Deutschland…
Unternehmenskooperationen fördern
Innovationen durch die digitale und grüne Transformation der Wirtschaft verursachen erheblichen Aufwand und damit Kosten, die selbst große Unternehmen nur durch Kooperationen stemmen können. Die kartellrechtlichen Grenzen solcher Unternehmenskooperationen sind jedoch unklar, sodass hierdurch Innovationsstimulierungen gehemmt werden. Deutsche Unternehmen drohen im internationalen Wettbewerb abgehängt zu werden. Es muss daher national und europäisch klare kartellrechtliche Regeln, erleichterte Genehmigungsverfahren, regulatorische Experimentierräume und einen verlässlichen Katalog für zulässige Themen des Informationsaustausches geben.
Handlungsbedarf im Wettbewerbsrecht nachkommen
Die digitale und grüne Transformation bietet Chancen, ist aber auch mit enormem Kostenaufwand verbunden. Um nicht Teile der deutschen Wirtschaft abzuhängen, müssen die beihilferechtlichen Möglichkeiten ausgeschöpft werden. Zum einen sollten die nationalen Beihilfenprogramme ausgebaut werden, zum anderen muss sich die Bundesregierung auf EU-Ebene für angemessene Grundlagen einsetzen, die eine solche nationale Beihilfengewährung erlauben. Es bedarf im Übrigen auch einer gesetzlichen Klarstellung, dass die Teilnahme an staatlich initiierten Kooperationsinitiativen von Unternehmen oder die Zusammenarbeit von Unternehmen in Verbänden, z. B. bei der Erarbeitung gemeinsamer Standards, auch hinsichtlich der Auslegung und des Umgangs mit neuen Vorschriften, keinen Kartellrechtsverstoß begründen kann.
Fairen Wettbewerb zwischen kommunalen und privaten Unternehmen herstellen, u. a. durch steuerliche Gleichbehandlung
Die wirtschaftliche Betätigung kommunaler Unternehmen benachteiligt private Unternehmen, weil dadurch Betätigungsfelder dem Wettbewerb entzogen werden und kommunale Unternehmen günstiger anbieten können, z. B. durch Nichterhebung der Umsatzsteuer.
Keine deutschen Sonderwege der Plattformregulierung eröffnen
Neue digitale Geschäftsmodelle wie Plattformen agieren über die Staatsgrenzen hinweg und bedürfen grenzüberschreitender einheitlicher Vorgaben. Die mit der 10. GWB-Novelle eingeführten Plattformregelungen sollten daher alsbald evaluiert und mit den EU-Regelungen zusammengeführt werden. Verfehlt wäre zudem die Einführung einer Entflechtungsregelung, die nicht an einen vorwerfbaren Missbrauch der Marktstellung des Unternehmens anknüpft, da diese den Unternehmen sowie dem Wirtschaftsstandort Deutschland schadet und auch wettbewerbs- und industriepolitisch nicht der richtige Weg wäre. Eine solche staatliche Eingriffsbefugnis würde den Leistungswettbewerb, weiteres Wachstum, Investitionen und Innovationen sowie die internationale Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen gefährden und den dringend nötigen Transformationsprozessen in der sozial-ökologischen Marktwirtschaft entgegenwirken.
Gebührenaufsicht im Kartellrecht wieder einführen
Fairer Wettbewerb heißt nicht nur gleiche Regeln für alle Marktteilnehmer, sondern auch gleiche Kontrolle bei deren Einhaltung. § 130 Abs. 1 GWB a. F. sollte wieder eingeführt werden, wonach das GWB auch auf Unternehmen angewandt wird, die ganz oder teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand stehen oder die von ihr verwaltet oder betrieben werden und Gebühren erheben, statt Entgelte zu nehmen. Denn sonst bleibt es beim Fehlanreiz, sich dem GWB zu entziehen.
Bonus-/Kronzeugenregelung auf vertikale Wettbewerbsverzerrungen erstrecken
Die Kodifikation der Bonusregelung bzw. des Kronzeugenprogramms sollte nicht auf horizontale Wettbewerbsverzerrungen beschränkt werden, sondern auch vertikale Wettbewerbsverzerrungen umfassen. Horizontale und vertikale Wettbewerbsbeziehungen sind durch veränderte Geschäftsmodelle und Märkte schwieriger abzugrenzen und überschneiden sich zunehmend. Die Regelung nur der horizontalen Dimension ist daher unsachgemäß und entspricht nicht der wirtschaftlichen Realität.
Voraussetzungen für den Wiederaufbau sicherstellen
Die Rückkehr auf Vorkrisenniveau wurde infolge der Covid-19-Krise erst für die erste Hälfte der 20. Legislaturperiode prognostiziert. Allerdings ist fraglich, ob die zunächst prognostizierte Erholung und der Wachstumskurs der deutschen Wirtschaft mit den nachfolgenden Coronawellen sowie den damit verbundenen Einschränkungen der wirtschaftlichen Aktivitäten fortgeschrieben werden kann. Dies gilt umso mehr, als der Krieg in der Ukraine und die Sanktionen die Wirtschaftsentwicklung in Deutschland weiter belasten. Der starke Wirtschaftseinbruch stellt Unternehmen vor große Probleme, die auch noch einige Quartale oder sogar Jahre anhalten werden. In manchen Branchen stehen harte Strukturbrüche an, z. B. im Luftverkehr oder in der Energiewirtschaft. Im Verhältnis zu 2020 sind in Deutschland die Industrieproduktion und das Bruttoinlandsprodukt zurückgegangen. Die Industrieunternehmen in Deutschland müssen inmitten der Krisen mit deutlich beschädigten Bilanzen zugleich auch eine doppelte Transformation mit all den Investitionsthemen für Klima und Digitales meistern und dabei international wettbewerbsfähig bleiben. Der zur Verfügung gestellte Beihilferahmen ist weiter zu justieren und gegebenenfalls auch zukünftig sicherzustellen.
„Strukturkrisenkartelle“ nicht kategorisch ausschließen
Die Covid-19-Pandemie hat verdeutlicht, dass Krisenzeiten eine erhebliche Nachfragesteigerung im Hinblick auf bestimmte Produkte und Dienstleistungen in kürzester Zeit auslösen können. Die kurzfristige Deckung solcher Nachfragesteigerungen liegt dabei häufig auch im öffentlichen Interesse des Staates, während der Covid-19-Pandemie z. B. hinsichtlich medizinischer Produkte. Die (globalen) Liefer- und Wertschöpfungsketten einzelner Unternehmen, welche zugleich durch die Krise erheblich in ihren Produktions- und Transportabläufen beeinträchtigt werden, können unter Umständen keine schnelle, über mehrere Monate erhöhte Angebots- bzw. Produktionserhöhung gewährleisten. Um dennoch die im öffentlichen Interesse liegende Nachfragebefriedigung zu ermöglichen, könnten krisenbedingte Absprachen der Unternehmen hinsichtlich Produktion, Transport und/oder Vertrieb, sogenannte „Strukturkrisenkartelle“, notwendig sein. Dies gilt im Übrigen auch für die Befriedigung der Nachfrage in Zeiten knapper Güter, wie sie der Krieg in der Ukraine zeitigt. Statt kategorischer Ablehnung sollte die Diskussion über derartige Kooperationsformen fortgeführt werden, um dieses Instrument zwar mit Bedacht, aber im Bedarfsfall nach strikter Einzelfallprüfung auch nicht zu restriktiv zu behandeln.
Offenheit und Transparenz bei der öffentlichen Beschaffung erhalten und ausbauen
Die Märkte für öffentliche Aufträge sind mit einem jährlichen Auftragsvolumen von über 400 Milliarden Euro in Deutschland und mehr als zwei Billionen Euro EU-weit für die öffentliche Bedarfsdeckung, die anbietende Wirtschaft, Wachstum, Arbeitsplätze und gesellschaftliches Wohlergehen insgesamt ein sehr bedeutender Wirtschaftsfaktor. Marktoffenheit, Transparenz und fairer Wettbewerb im öffentlichen Auftragswesen – national, europäisch und international – bleiben daher weiterhin unverzichtbar.
Marktzugang und Transparenz europäisch und international nicht einschränken
Die dem Marktzugang und der Transparenz dienenden Regelungen der EU-Richtlinien für öffentliche Aufträge und des WTO-Abkommens zum öffentlichen Auftragswesen (GPA) bleiben weiterhin sehr wichtig. Ihr Geltungsbereich darf nicht reduziert oder ausgehöhlt werden. Vielmehr muss erreicht werden, dass dem Abkommen weitere wichtige Staaten, allen voran China, beitreten und Ungleichgewichte beim gegenseitigen Marktzugang auf internationaler Ebene weiter bekämpft werden.
Bestrebungen zur Anhebung der EU- und GPA-Schwellenwerte ablehnen
Eine Erhöhung der bereits hohen EU-Schwellenwerte würde die Export- bzw. Zugangschancen deutscher Unternehmen im Hinblick auf öffentliche Beschaffungsmärkte in anderen EU-Mitgliedstaaten erheblich verschlechtern. Außerdem würde es den nötigen effektiven Rechtsschutz zu Lasten der anbietenden Unternehmen und vor allem zum Nachteil von KMU verringern. Auch die Schwellenwerte des GPA, das essenzielle Mindestgarantien für Transparenz, Marktöffnung und effektiven Rechtsschutz auf internationalen Beschaffungsmärkten bewirkt, dürfen nicht erhöht werden: Während wichtige Beschaffungsmärkte in Drittstaaten wie z. B. China für EU-Bieter oft noch verschlossen sind und einer Öffnung durch das GPA bedürfen, wäre eine Erhöhung der Schwellenwerte und damit Reduzierung des Geltungsbereichs dieses Abkommens völlig kontraproduktiv.
Effektiven Rechtsschutz auch für kleine Aufträge einführen
Effektiver Vergaberechtsschutz existiert derzeit nur bei großen Aufträgen, das sind weniger als fünf Prozent aller öffentlichen Aufträge. Nur dieser gewährleistet aber transparente Vergaben im Wettbewerb und wirkt positiv auf die Qualität von Ausschreibungen. Damit auch kleine und mittlere Unternehmen profitieren, die sich häufig an geringvolumigen öffentlichen Aufträgen beteiligen, muss der effektive Rechtsschutz ausgeweitet werden.
Fristen in EU-Vergabeverfahren nicht weiter verkürzen
Bereits die derzeitigen Fristen für die Abgabe von Angeboten oder Teilnahmeanträgen sind so kurz, dass Unternehmen diese nicht mehr mit der gebotenen Sorgfalt ausarbeiten können, mit der Folge, dass Angebote und Teilnahmeanträge wegen vermeidbarer Fehler ausgeschlossen werden müssen und sich dadurch der Wettbewerb reduziert. Dies ist für Unternehmen und Auftraggeber sehr nachteilig.
VOB/A erhalten und weiterentwickeln
Die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen – Teil A (VOB/A) und der diese erarbeitende Deutsche Vergabe- und Vertragsausschuss für Bauleistungen (DVA) sind essenziell für die Vergabepraxis. Die VOB/A ist ein praxisorientiertes, am Ablauf des Vergabeverfahrens orientiertes Regelwerk. Das jahrzehntelang erprobte partnerschaftliche Miteinander von Auftraggeber- und Auftragnehmerseite im DVA trägt zu ausgewogenen Regelungen bei.
Soziale Aspekte im Vergaberecht mit Augenmaß verwenden
Die Berücksichtigung sozialer Aspekte im Vergaberecht muss weiterhin im Ermessen der Auftraggeber bleiben und darf nicht zwingend vorgeschrieben werden. Sonst droht eine Überforderung von Auftraggebern und Auftragnehmern. Es darf zudem kein Sonderrechtsregime „Vergaberecht“ geben, in dem höhere soziale Anforderungen gelten als bei privaten Aufträgen. Denn sonst beteiligen sich Unternehmen nicht mehr an öffentlichen Ausschreibungen.
Nachhaltige öffentliche Beschaffungen durch stärkere Berücksichtigung auftragsbezogener Umweltaspekte fördern
Ressourcenschonung ist ein wichtiges Ziel und kann für Unternehmen international ein Wettbewerbsvorteil sein. Die Schulung von Personal, das für die öffentliche Beschaffung zuständig ist, ist u. a. mit Blick auf eine stärker nachhaltige öffentliche Beschaffung ein wichtiges Vorhaben, das die Industrie unterstützt.
Vergaberecht durch Abschaffung der unterschiedlichen landesrechtlichen Regelungen vereinheitlichen
Landesvergabegesetze mit ihrer Vielzahl unterschiedlicher Regelungen fördern die Zersplitterung des Vergaberechts und verhindern ein einfaches und rechtssicheres Vergaberecht zugunsten der Praktikabilität für anbietende Unternehmen und Auftraggeber. Dies geht vor allem zulasten kleiner und mittlerer sowie bundesweit anbietender Unternehmen, die sich nicht mehr an Ausschreibungen beteiligen.
Wertgrenzen bundesweit vereinheitlichen und auf angemessenes Maß zurückführen
Viele Bundesländer haben eigene und sehr hohe Wertgrenzen für beschränkte Ausschreibungen, freihändige Vergaben bzw. Verhandlungsvergaben und Direktaufträge festgelegt, die von Bundesland zu Bundesland variieren.Je höher diese Wertgrenzensind, desto stärker ist die Einhaltung der Grundsätze des Wettbewerbs, der Transparenz sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gefährdet.
Corona-bedingte vergaberechtliche Maßnahmen nach Krisenende beenden
Investive Maßnahmen angesichts des wirtschaftlichen Einbruchs infolge der Covid-19-Pandemie zu beschleunigen, ist richtig. Angesichts der damit verbundenen Zulässigkeit von weniger wettbewerblichen Vergabeverfahren für sehr viel mehr Aufträge sind jedoch die Grundsätze des Wettbewerbs, der Transparenz sowie der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit stark gefährdet. Daher sind die speziellen Wertgrenzen in Bund und Bundesländern nach Beendigung der Krise wieder auf ein angemessenes Maß zurückzuführen.
E-Vergabe bundesweit vereinheitlichen und vorantreiben
Unterschiedliche Plattformlösungen von Bund, Ländern und Kommunen erschweren bundesweit anbietenden Unternehmen die Beteiligung an öffentlichen Aufträgen.
Fokus auf vorgelagerte Prozesse legen
Das zeitliche Einsparpotenzial im Vergabeverfahren selbst ist nur gering, weil das Vergabeverfahren nur einen sehr kleinen Teil des gesamten Beschaffungsprozesses ausmacht. Daher sollten stattdessen vielmehr die dem Vergabeverfahren vorgelagerten Prozesse, wie Bedarfsermittlung, Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie Abstimmungen, in den Blick genommen und dort beschleunigende Maßnahmen ergriffen werden.
Geltendes Vergaberecht konsequent anwenden
Das geltende Vergaberecht enthält bereits viele Beschleunigungsmöglichkeiten, von der Dringlichkeitsvergabe bis zur Fristverkürzung, für die Abgabe von Angeboten oder Teilnahmeanträgen. Diese müssen allerdings von den öffentlichen Beschaffern auch angewendet werden. Dazu bedarf es zum einen der entsprechenden Kenntnis und Professionalisierung der Beschaffer, zum anderen müssen öffentliche Auftraggeber mit entsprechenden Personalressourcen ausgestattet werden. Auch eine Konzentration auf die wesentlichen Anforderungen an den Beschaffungsgegenstand trägt zur Beschleunigung bei. Je mehr unnötige Nachweise gefordert werden, desto länger dauern deren Erbringung und Prüfung.
Zielkonflikte lösen
Maßnahmen, die zur Beschleunigung von Vergabeverfahren beitragen, können in einem Zielkonflikt zu politischen Vorgaben stehen, die ebenfalls mit dem Vergaberecht verfolgt werden. So steht z. B. jede Fristverkürzung für die Abgabe von Angeboten und Teilnahmeanträgen der Förderung der Beteiligung von KMU entgegen. Zudem verzögert jede zusätzliche Anforderung an den Beschaffungsgegenstand mittels einer stärkeren Berücksichtigung strategischer Aspekte ohne unmittelbaren Auftragsbezug die Vergabe öffentlicher Aufträge, weil der Auftragnehmer entsprechende Nachweise erbringen und der öffentliche Auftraggeber diese prüfen muss. Die Politik ist gefordert, diese Zielkonflikte zu lösen.
Keine Abschwächung des Schutzniveaus
Der Schutz geistigen Eigentums ist eine Grundvoraussetzung für den Innovations- und Wissenszuwachs der Allgemeinheit. Er fördert Technologietransfer, Unternehmenskooperationen, die Entwicklung innovativer kleiner und mittlerer Unternehmen und trägt maßgeblich zur Erreichung übergeordneter gesellschaftlicher Ziele bei. Auch und gerade in Krisenzeiten dürfen keine Maßnahmenzur Schwächung des bewährten Schutzsystems ergriffen werden.
Bekenntnis zum Schutz geistiger Eigentumsrechte erforderlich
Gerade für ein rohstoffarmes Land wie Deutschland kommt dem geistigen Eigentum und seinem Schutz besondere Bedeutung zu. Deutschland und die deutsche Wirtschaft sind ganz besonders auf die Kreativität und den Erfindungsreichtum seiner Unternehmen angewiesen, um im europäischen und globalen Wettbewerb bestehen zu können. Den internationalen und europäischen Tendenzen zur Abschwächung des bewährten Schutzsystems muss Deutschland durch ein klares Bekenntnis zum Schutz des geistigen Eigentums entgegenwirken und diesem in der Praxis zur Wirkung verhelfen.
