7. TTIP & die WTO

Warum wird über regionale Abkommen wie TTIP verhandelt, anstatt auf Ebene der Welthandelsorganisation (WTO) Handelspolitik zu gestalten?

Welche Anteile hat TTIP an Weltwirtschaft und Welthandel?

Welche Auswirkungen könnte TTIP auf die multilaterale Handelspolitik in der WTO haben?

TTIP soll der multilateralen Handelsagenda Impulse verleihen. In welchen Bereichen könnte das konkret gelingen?

TTIP soll WTO-kompatibel sein. Was heißt das konkret?

Hat TTIP Auswirkungen auf Streitschlichtungsmechanismus bei der WTO?

Warum wird über regionale Abkommen wie TTIP verhandelt, anstatt auf Ebene der Welthandelsorganisation (WTO) Handelspolitik zu gestalten?

Der beste Weg, den Welthandel zu liberalisieren und zu regeln, führt nach wie vor über die Welthandelsorganisation (WTO). Sie ist mit mittlerweile 162 Mitgliedern die Hüterin des Welthandels. Seit Abschluss der Uruguay-Runde 1994 ist es den WTO-Mitgliedern jedoch – mit der Ausnahme eines Abkommens über Handelserleichterung (Trade Facilitation Agreement) – nicht gelungen, sich auf weitere Marktöffnungen zu verständigen. Die Verhandlungen über die Doha-Runde (Doha Development Agenda, DDA) sind seit langem ins Stocken geraden. Bei der 10. WTO-Ministerkonferenz in Nairobi in Dezember 2015 haben einige WTO-Mitglieder öffentlich eine Abkehr von der Doha-Runde und neue Ansätze für die multilaterale Handelspolitik gefordert. Eine umfassende Handelsliberalisierung auf Ebene der WTO erscheint daher zurzeit nicht realistisch. Daher können bilaterale oder plurilaterale Abkommen wie TTIP oder das Dienstleistungsabkommen TiSA (Trade in Services Agreement) einen Beitrag dazu leisten, Märkte zu öffnen und das Regelwerk für Handel und Investitionen weiterzuentwickeln. Da von Handelsliberalisierung wichtige Wachstumsimpulse ausgehen, ist es richtig, diesen Weg als Ergänzung zur WTO zu beschreiten.

Welche Anteile hat TTIP an Weltwirtschaft und Welthandel?

Die Vertragspartner bei den TTIP-Verhandlungen, also die USA und die EU, stehen für ca. 47 Prozent das weltweiten Bruttoinlandsprodukts (BIP), 31 Prozent der weltweiten Warenimporte und 63 Prozent der weltweiten Bestände ausländischer Direktinvestitionen (FDI). Im Vergleich: Die Staaten der Transpazifischen Partnerschaft (TPP) stehen für 36 Prozent des weltweiten BIP, 35 Prozent der weltweiten Warenimporte und 39 Prozent der weltweiten FDI-Bestände. Zu den TPP-Staaten gehören die USA, Australien, Brunei, Chile, Malaysia, Neuseeland, Peru, Singapur, Vietnam, Japan, Kanada und Mexiko.

Welche Auswirkungen könnte TTIP auf die multilaterale Handelspolitik in der WTO haben?

Der Abschluss von TTIP und der Transpazifischen Partnerschaft (TPP) können einen Anreiz für andere Staaten – etwa Schwellenländer – darstellen, ihrerseits die Regeln und Standards für den Welthandel mitzugestalten und sich stärker für den multilateralen Prozess einzusetzen. Das kann der WTO neue Impulse geben. Ein historisches Beispiel für dieses Szenario waren die Verhandlungen in der Uruguay-Runde des GATT, die durch den Abschluss der Nordamerikanischen Freihandelszone (NAFTA, 1994 in Kraft getreten) sowie durch das Inkrafttreten des Europäischen Binnenmarktes 1993 eine neue Dynamik erhielten und 1994 erfolgreich abgeschlossen wurden.

Allerdings könnte es auch dazu kommen, dass viele Länder als Reaktion auf TPP und TTIP zunächst verstärkt bilaterale Verhandlungen initiieren. Kurzfristig könnte dies die WTO schwächen. Mittel- und langfristig könnte diese Entwicklung jedoch ebenfalls einen Liberalisierungsschub im Welthandel zur Folge haben, der eine Einigung auf WTO-Ebene wiederum wahrscheinlicher machen würde.

Aus Sicht der Unternehmen ist dieses Szenario ein zweischneidiges Schwert: Auf der einen Seite eröffnet der bessere Zugang zu anderen Märkten große Chancen für die international aufgestellte deutsche Industrie. Auf der anderen Seite müssen Unternehmen schon heute ein immer komplexeres und zum Teil höchst unterschiedliches Regelwerk für verschiedene Märkte beachten. Gerade für kleine und mittlere Unternehmen ist dies eine Herausforderung. 

Fest steht: Die Blockaden in der Doha-Runde sind weder TPP noch TTIP geschuldet. Würde TTIP nicht verhandelt, wäre dies keine Stärkung des multilateralen Handelssystems. Im Gegenteil: TTIP kann Impulse für die Liberalisierung des Welthandels und die Weiterentwicklung von Handelsregeln setzen.

TTIP soll der multilateralen Handelsagenda Impulse verleihen. In welchen Bereichen könnte das konkret gelingen?

In TTIP wird über klassische Fragen der Marktöffnung verhandelt, etwa im Bereich der Zölle und der Dienstleistungen. Dies könnte den Anreiz für weitere Liberalisierungen auf Ebene der WTO erhöhen. Darüber hinaus geht es in TTIP um zahlreiche „Handels-Plus“-Themen, die in der WTO bisher nicht oder nicht umfänglich diskutiert wurden. Dazu zählen Investitionen, Wettbewerbspolitik, Ursprungsregeln, regulatorische Zusammenarbeit oder auch Nachhaltigkeit. Wenn in TTIP ambitionierte Vereinbarungen in diesen Bereichen beschlossen werden, kann TTIP eine Vorreiterrolle in der Handelspolitik einnehmen und so auch den WTO-Prozess stärken.

TTIP soll WTO-kompatibel sein. Was heißt das konkret?

Völkerrechtlich gesehen handelt es sich bei TTIP um ein so genanntes Präferenzabkommen, genauer gesagt um ein Freihandelsabkommen (FTA). Solche privilegierenden Handelsverträge zwischen zwei oder mehreren Ländern verstoßen eigentlich gegen das Meistbegünstigungsprinzip der WTO, das die Gleichbehandlung aller WTO-Mitglieder vorschreibt. Demnach müssen Zugeständnisse, die einem WTO-Mitglied eingeräumt werden, auch allen anderen WTO-Mitgliedern gewährt werden. Das WTO-Regelwerk erlaubt dennoch PTAs unter der Annahme, dass diese einen Zwischenschritt im multilateralen Liberalisierungsprozess darstellen können. Um negative Effekte auf Drittländer zu vermeiden, müssen bestimmte Kriterien erfüllt sein. 

Präferenzmaßnahmen im Güterhandel werden in Artikel XXIV GATT, Präferenzmaßnahmen im Dienstleistungshandel in Artikel V GATS (General Agreement for Trade in Services) der WTO geregelt. Die sogenannte Enabling Clause gibt vor, unter welchen Bedingungen Präferenzmaßnahmen zugunsten weniger entwickelter Länder vergeben werden können (Differential and More Favorable Treatment Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries; Decision of November 1979). 

Die Absätze 4 bis 10 des GATT-Artikels legen die Bedingungen fest, unter denen Zollunionen und Freihandelszonen entstehen können. Es geht dabei um Notifizierungspflicht, Definition solcher Zusammenschlüsse, Verhalten gegenüber Drittländern etc. Den Absätzen 8a, i (Zollunionen) und 8b (Freihandelsabkommen) zufolge müssen die Zölle für annähernd den gesamten internen Handel – substantially all the trade – abgebaut werden. Zu Freihandelszonen ist außerdem vorgegeben, dass die Außenzölle der beteiligten Länder nicht höher sein sollen als vor Abschluss des Abkommens (Absatz 5b). 

Den genannten Artikeln des GATT und GATS zufolge wäre ein „TTIP-light“, aus dem ganze Sektoren oder ein Großteil des Handels ausgeklammert würden, mit dem WTO-Regelwerk weniger kompatibel als ein ambitioniertes Abkommen. 

In Artikel V GATS sind die Bedingungen für eine wirtschaftliche Integration im Dienstleistungsbereich nicht ganz so streng gefasst. Entsprechend müsste das Abkommen nur „einen beträchtlichen sektoralen Geltungsbereich“ haben und nicht alle Sektoren umfassen. Zusätzlich soll „praktisch jede Diskriminierung … zwischen oder unter den Vertragsparteien“ ausgeschlossen oder beseitigt werden. Ausnahmen sind somit möglich. 

Artikel XXIV GATT Absatz 7 verpflichtet WTO-Mitglieder, die sich einer Zollunion oder einem Freihandelsabkommen anschließen wollen, die anderen WTO-Vertragsparteien unverzüglich hiervon in Kenntnis zu setzen. Da die Notifizierungspflicht immer wieder missachtet wurde, einigten sich die WTO-Mitglieder 2006 im Allgemeinen Rat auf einen Transparenzmechanismus für PTAs (Transparency Mechanism for RTAs). Die neuen Transparenzpflichten wurden außerhalb von Artikel XXIV festgeschrieben, der Mechanismus bezieht sich jedoch auf Abkommen, die unter GATT Artikel XXIV und GATS Artikel V fallen. Die Transparenzregeln sehen unter anderem die Ankündigung von PTA-Verhandlungen, Notifizierung nach Abschluss, Übermittlung der relevanten Daten und eine faktische Präsentation des Abkommens durch das WTO-Sekretariat vor. Das WTO-Sekretariat beurteilt jedoch nicht, ob das jeweilige PTA regelkonform ist oder nicht. Versuche, im Rahmen der Doha-Runde die Regeln zu PTA näher zu definieren, verliefen bislang erfolglos.

Hat TTIP Auswirkungen auf Streitschlichtungsmechanismus bei der WTO?

Eine wichtige Aufgabe der WTO ist die Streitschlichtung in Handelsfragen. In diesem Bereich ist die WTO sehr erfolgreich, weil es ihr gelingt, Handelsstreitigkeiten zu entscheiden, bevor sie zu politischen Konflikten eskalieren. Unter dem WTO-Streitbeilegungsmechanismus (Dispute Settlement Body, DSB) sind nur die Vertragsparteien klageberechtigt, keine natürlichen Personen, Organisationen oder Unternehmen. Das Streitbeilegungssystem der WTO findet nur auf WTO-Abkommen Anwendung. 

Auch in TTIP ist ein Streitbeilegungsmechanismus vorgesehen. Nach Vorstellungen der EU-Kommission soll sich dieser Mechanismus am WTO-System orientieren. Zugleich will die EU dem System in TTIP neue Regeln hinzufügen: So sollen die EU und die USA im Voraus die Schiedsrichter für Streitfälle festlegen und sie nicht auf Einzelfallbasis auswählen. Alle der Streitschlichtungsstelle vorgelegten Stellungnahmen sollen zudem veröffentlicht werden. Auch die Verhandlungen selbst sollen öffentlich sein. Nach dem Vorschlag der EU-Kommission darf keine Partei einen Streitfall vor die WTO und vor die Streitschlichtungsstelle unter TTIP bringen. Wenn eine Klage einmal initiiert wurde, kann sie nicht in einem anderen Forum vorgebracht werden.   

TTIP hat keine direkten Auswirkungen auf den Streitschlichtungsmechanismus unter der WTO. Es ist zu erwarten, dass die USA und die EU auch weiterhin den erfolgreichen WTO-Mechanismus nutzen werden, insbesondere, wenn sie sich auf WTO-Regeln berufen und ein Schiedsspruch daher auch für das Verhalten anderer WTO-Mitglieder maßgeblich sein könnte. Ergeben sich allerdings Handelsstreitigkeiten in Regelungsbereichen, die nicht Gegenstand der WTO, wohl aber des TTIP sind, ist es wahrscheinlich, dass EU und USA den Mechanismus unter TTIP bevorzugen. Auch bei stark politisierten bilateralen Konflikten, die das WTO-System unverhältnismäßig belasten, könnte die Streitschlichtung unter TTIP attraktiver sein. Dies könnte die Streitschlichtung auf WTO-Ebene wiederum schwächen.